W poniedziałek od rana widać było, jak na pakiet obietnic PiS zareagowali inwestorzy pożyczający rządowi pieniądze. Nie najlepiej: ceny naszych obligacji spadały, co należy łączyć z tym, że podczas sobotniej konwencji zaprezentowano, ile rząd chce wydać na nowe inicjatywy. Bez wskazania, skąd weźmie na to pieniądze. Przypomnijmy, że zapowiedziano m.in. rozszerzenie programu 500+ na pierwsze dzieci, 13. emeryturę i zwolnienie z PIT dla podatników do 26. roku życia.

Bez nadmiernego deficytu…

– Tak istotne zmiany są wyzwaniem dla finansów publicznych. Ich przygotowanie oraz wdrożenie wymagają szczegółowego przeglądu zarówno strony przychodowej, jak i wydatkowej ustawy budżetowej. Istotne jest, aby finansowanie nowych rozwiązań nie spowodowało przekroczenia norm deficytu, co mogłoby nałożyć na nasz kraj unijne procedury. To oznaczałoby konieczność ograniczania wydatków – komentuje dla DGP resort finansów.

Ministerstwo kierowane przez Teresę Czerwińską obawia się, że trafimy na cenzurowane Brukseli. Ekonomiści wskazują, że zagrożenia procedurą nadmiernego deficytu w tym roku nie ma, bo ryzyko, iż przekroczymy unijny limit deficytu na poziomie 3 proc. PKB, jest niewielkie. Ta procedura byłaby szczególnie dotkliwa dla rządu, bo nie pozwala na zwiększanie wydatków, lecz każe je ograniczać lub szukać dodatkowych dochodów. Gorzej może być w kolejnych latach, bo jeśli 13. emerytura miałaby na stałe wpisać się w budżetowe wydatki, to razem z programem 500+ na pierwsze dziecko będą potężną pozycją wydatkową. Szczególnie w okresie dekoniunktury: niższe tempo wzrostu oznacza mniej wpływów z podatków, co przy większej liczbie sztywnych wydatków prowadzi do pogłębiającego się deficytu.

Bardziej grozi nam inna, mniej dotkliwa unijna procedura – nadmiernego odchylenia. Jest nakładana na kraje, które nie ograniczają tzw. deficytu strukturalnego (czyli z wyłączeniem wpływu koniunktury gospodarczej). Do tej pory procedura dotknęła Węgry i Rumunię, które w czasach relatywnie szybkiego wzrostu PKB zwiększały wydatki, a tym samym zeszły ze ścieżki ograniczania deficytu. Minister Czerwińska obawiała się, że ta procedura dotknie nas już w tym roku, na podstawie wskaźników za 2018 r. Wszystko jednak wskazuje na to, że udało nam się tego uniknąć: deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych spadł w zeszłym roku do poziomu około 0,5-0,6 proc. PKB. Ten rok może przynieść odwrócenie tej tendencji. Nie rodzi to większych konsekwencji ze strony Brukseli, chociaż dla rynków finansowych i agencji ratingowych może być sygnałem, że kraj nie prowadzi już zdrowej polityki budżetowej.

… i tak zaczną się schody

Ministerstwo Finansów będzie miało jeszcze jeden kłopot: jak pogodzić rosnącą górę wydatków ze stabilizującą regułą fiskalną. To na jej podstawie wyliczany jest limit wydatków dla całego sektora finansów publicznych. I nie będzie to problem roku 2019: tu budżet został przyjęty i obowiązuje. Ale zgryz pojawi się już w kwietniu, gdy trzeba będzie opublikować aktualizację programu konwergencji, a w niej Wieloletni Plan Finansowy Państwa. To wtedy trzeba będzie podać limity wydatków na kolejne cztery lata. Schody zaczną się już w wyliczeniach dla roku 2020. Bierze się do nich: średni wskaźnik PKB z poprzednich sześciu lat wraz z prognozą na rok bieżący i kolejny, cel inflacyjny NBP (czyli 2,5 proc.), wielkość wydatków roku poprzedniego skorygowaną o tzw. sumę kontrolną (która zależy od wielkości długu), wreszcie tzw. działania dyskrecjonalne, które mogą mieć wpływ na dochody.

Konstrukcja reguły jest taka, że rozdęcie wydatków w jednym roku skraca smycz dla wzrostu nakładów w roku kolejnym. Co może zrobić MF? Po pierwsze, kreatywnie podejść do prognoz PKB na rok bieżący i kolejny. Resort byłby pewnie w stanie udowodnić, że np. spowolnienie gospodarki – którego spodziewa się większość ekonomistów – będzie miało łagodniejszy przebieg. A to ze względu na impuls konsumpcyjny, jaki już w 2019 r. zostanie zaaplikowany gospodarce w postaci 8 mld zł 13. emerytury i około 9-10 mld zł transferu na pierwsze dzieci. Może też szukać możliwie wielu miliardów tzw. działań dyskrecjonalnych – do tej pory niemal każdy rząd skwapliwie z tego korzystał. Ostatnio sposobem na zwiększenie limitu było np. zakładanie poprawy ściągalności podatków.

Ale nawet zastosowanie tych dwóch metod nie gwarantuje, że limit wydatków pomieści wszystkie potrzeby. W takiej sytuacji Ministerstwu Finansów nie zostanie nic innego, jak przesunięcia: z puli wydatków mniej palących na te priorytetowe.

Dosypie ubezpieczyciel

Zostaje jeszcze drobiazg: kwestia pokrycia tych wydatków i zapisania ich w budżecie. „W kontekście planowanych zmian istotne jest, że nie wszystkie muszą być realizowane ze środków budżetu państwa. Tzw. trzynastka dla emerytów może być finansowana np. z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który ze względu na bardzo dobrą sytuację na rynku pracy odnotowuje lepsze wpływy. Obecnie nie przewidujemy nowelizacji budżetu na 2019 r.” – napisał resort w odpowiedzi na nasze pytanie. ZUS tej sugestii nie komentuje. A choć jego sytuacja faktycznie jest dobra, to tak duża wypłata – około 10 mld zł – znacząco ją pogorszy. Zresztą nawet przyjmując, że ZUS weźmie na siebie wypłatę dla emerytów, zostaje jeszcze ok. 9 mld zł na rozszerzone 500+. Czy te prezenty mogą być sfinansowane z oszczędności i przesunięć w rezerwach? Zdziwiona nie byłaby Izabela Leszczyna z PO. Jej zdaniem rząd szykował się do takiego wariantu. – W trakcie prac nad budżetem zwracałam uwagę na duże sumy zapisane w rezerwach. Przy okazji zniesione zostały limity dotyczące ich wielkości. Na pokrycie nowych wydatków zapewne pójdą też pieniądze zaoszczędzone na inwestycjach, których nie udaje się rządowi zrealizować. Zostaną przeznaczone na kupowanie głosów Polaków – podkreśla Leszczyna.

Nawet jednak, jeśli nie trzeba będzie nowelizować tegorocznego budżetu, nowe pozycje muszą się znaleźć w przyszłorocznym. Decyzje w tej sprawie poznamy we wrześniu, gdy kampania parlamentarna będzie wchodziła w kluczową fazę. To wtedy PiS będzie musiał rozstrzygnąć, czy np. dodatek dla emerytów ma być wypłacany także za rok. Ale wtedy rozbudzone będą też apetyty innych grup i branż.