Wciąż porównujemy politykę gospodarczą ostatnich lat do tej, która była prowadzona przez prawie trzy dekady po 1989 r. Może jednak warto dać sobie z tym spokój. Polityka gospodarcza jest w głównej mierze efektem przyjętego modelu państwa, a ten przecież się zmienił. Znacznie zwiększyła się rola interwencjonizmu państwowego.

Iluzja kontynuacji

Od dłuższego już czasu promuje się politykę pieniężną przyznającą bankowi centralnemu prawo do nakładania wysokiego podatku inflacyjnego. Zanim jeszcze nastąpił silny wzrost inflacji i wysokości długoterminowych stóp procentowych, sugerowano, że byłoby dobrze, gdyby nasz dług publiczny się zwiększył, ponieważ obecny pułap konstytucyjny nadmiernie ogranicza możliwości polityki fiskalnej.
Reklama
Wzrost inflacji na Węgrzech. 'Po zniesieniu limitu cen na paliwo będzie...'
Wzrost inflacji na Węgrzech. "Po zniesieniu limitu cen na paliwo będzie..."

Zobacz również
Wcześniej jeszcze w ogóle znikł z dyskusji argument, że największą zaletą planu Leszka Balcerowicza było to, iż był na tyle konsekwentny i zdecydowany, że stworzył warunki, w których naprawdę zadziałały proefektywnościowe i prowzrostowe mechanizmy gospodarki rynkowej. A stało się tak głównie dzięki temu, że powstało wiele instytucji mających odpowiednią niezależność lub autonomię, by ograniczać interwencjonizm państwa i dawać działać mechanizmom wolnego rynku i konkurencji. Takie ramy instytucjonalne polityki ekonomicznej pozwoliły na szybką poprawę efektywności gospodarki, ustabilizowanie inflacji i otwarcie gospodarki na wymianę. Mogliśmy dzięki temu wejść do UE i znaleźć się w przemysłowym rdzeniu Europy. Wciąż niedoceniane jest także to, że dokonane w Polsce zmiany systemowe chroniły do niedawna naszą gospodarkę przed cyklem politycznym. Jeśli polityka fiskalna jest dzisiaj podporządkowana cyklowi wyborczemu, to czy można mieć bardziej przekonujący dowód, że skoro zmienił się model państwa, to zmieniała się także polityka gospodarcza?
Dodajmy, że jeśli profesorowie Karol Modzelewski i Tadeusz Kowalik obawiali się o odłożone w czasie skutki społeczne szybkiego stabilizowania gospodarki i otwierania jej na wymianę, to na pewno nie widzieli na to lekarstwa w ograniczaniu niezależności lub autonomii instytucji.
O tym, jak ważna jest niezależność i autonomia instytucji regulujących funkcjonowanie państwa i gospodarki, pisał Sebastian Edwards w wydanej 12 lat temu książce „Pozostawieni w tyle: Ameryka Łacińska i zwodnicza obietnica populizmu”. Jej przesłaniem jest to, że główną przyczyną powracających kłopotów gospodarczych większości krajów Ameryki Łacińskiej był i jest brak konsekwentnych reform instytucjonalnych, które chroniłyby wolny rynek i konkurencję, czego rezultatem są niska efektywność oraz chroniczne kłopoty z nadmiernym długiem publicznym i z wysoką inflacją. Brak niezależności lub przynajmniej odpowiedniej autonomii instytucji regulujących gospodarkę spowodował tam stałe podporządkowywanie polityki fiskalnej i pieniężnej bieżącym potrzebom politycznym rządów. Mówiąc najkrócej, książka Edwardsa mówi o fatalnych skutkach poddawania się iluzji sprawczości ręcznego sterowania gospodarką.

Konsekwencje interwencjonizmu

Krajem, w którym poddawanie się tej iluzji trwa od bardzo dawna, jest Argentyna. Wszystko zaczęło się w latach 40. XX w., gdy Juan Perón uwiódł Argentyńczyków wizją, że staną się zamożnym i dumnym z siebie społeczeństwem. Problem w tym, że metodą osiągnięcia tego celu miał być interwencjonizm państwowy, a nie wzmacnianie demokracji i wolnego rynku.
Argentyna, trzeba to przyznać, jest krajem demokratycznym, ale peroniści dokonali takich zmian w konstytucji i prawie, że wybory (jak podkreśla Enrique Peruzzotti) odgrywają w Argentynie w dużej mierze rolę plebiscytu dającego rządowi prawo do realizowania swojej polityki gospodarczej i społecznej bez oglądania się na opozycję i parlament. Prymat władzy wykonawczej nad parlamentarną otworzył pole dla nieodpowiedzialnej polityki gospodarczej, tym bardziej że towarzyszyło temu wszystkiemu ograniczanie roli niezależnych mediów.
Warto przypomnieć dwie z wielu konsekwencji działania populistycznego modelu państwa, by pokazać, czym kończy się dążenie do koncentrowania władzy gospodarczej na drodze nacjonalizacji przedsiębiorstw i ograniczania wolnego rynku. Pierwszą jest to, że w sektorze prywatnym pracuje w Argentynie jedynie jedna piąta zatrudnionych, co z natury rzeczy obniża efektywność gospodarki, a tym samym bazę podatkową kraju zmagającego się od lat z nadmiernym zadłużeniem rządu. A jeśli skutkiem nieefektywności gospodarki jest niedostatek oszczędności krajowych potrzebnych do sfinansowania długu publicznego, to trudno się dziwić, że rząd musi sprzedawać znaczną część obligacji skarbowych inwestorom zagranicznym. Problem w tym, że od czasu do czasu władze ogłaszają, iż potrzebna jest kolejna restrukturyzacja ich zadłużenia. To odstrasza inwestorów i koniecznością staje się drukowanie pieniędzy przez bank centralny. Ostatnio MFW uzgodnił z rządem Argentyny konieczność zaprzestania kupowana obligacji skarbowych przez bank centralny, by odsunąć ryzyko kolejnego wybuchu hiperinflacji.
Mówiąc najkrócej, sytuacja jest jak w piosence „Układanka” Wojciecha Młynarskiego. Rząd maluje dla Argentyńczyków optymistyczny obraz przyszłości, ale interwencjonistyczna polityka gospodarcza przynosi zgoła odmienne efekty.

Śnieżna kula

Powie ktoś, że może porównywanie sytuacji Polski do krajów Ameryki Łacińskiej jest przesadą, skoro tak długo byliśmy wzorem wśród gospodarek wschodzących. No cóż, obraz, jaki wyłania się z danych, rodzi obawy, że sytuacja uległa wyraźnej i trwałej zmianie.
Dane zaś mówią o tym, że w końcu października dług publiczny Polski sięgnął 1,210 bln zł (z czego ok. 22 proc. stanowiło zadłużenie w walutach obcych). Zgodnie z metodyką ESA dług publiczny był większy o 25 proc., przekraczając 1,5 bln zł. Tak duża różnica pomiędzy wielkością długu mierzoną obiema metodami niekorzystnie wyróżnia nas w gronie krajów UE.
Wprawdzie dług publiczny szacowany przy zastosowaniu metody unijnej był zbliżony do 52 proc. PKB, ale tendencje, jakie pojawiły się zwłaszcza w ostatnich trzech latach, są niepokojące i przynoszą skojarzenia właśnie z Ameryką Łacińską. Najbardziej niepokoi szybkie zwiększanie się tej części długu, która pozostaje poza kontrolą Sejmu. W przeszłości była długo zbliżona do ok. 2 proc. PKB. W 2020 r. na skutek polityk antycovidowych przekroczyła 3 proc. Jeszcze wyższy przyrost nastąpił od momentu, gdy rządzących skusiła pozorna łatwość stosowania usprawiedliwianych nadzwyczajnymi okolicznościami sztuczek fiskalnych. W 2021 r. dług publiczny wyemitowany poza kontrolą parlamentu przekroczył 11 proc. PKB, a w 2022 r. może sięgnąć 13–15 proc.
Do końca 2021 r. NBP skupił obligacje emitowane lub gwarantowane przez Skarb Państwa o wartości 150 mld zł. Brak dostępu do części danych utrudnia oszacowanie, jak ta kwota zmieniła się w tym roku, ale można obawiać się, że wzrosła.
Wysoka inflacja i wywołany nią wzrost rynkowych stóp procentowych już po kilku miesiącach zdezaktualizowały „Strategię zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2022–2025”. Przyjęta jesienią 2021 r. i planowana na 48 miesięcy strategia nie była aktualna już w grudniu 2021 r. Nowa, opublikowana we wrześniu 2022 r., wydaje się również mieć charakter bardziej życzeniowy niż prognostyczny lub zarządczy. Wystarczy wskazać jej kluczowe parametry. W Strategii’21 przyjęto, że roczne wydatki na obsługę długu publicznego wyniosą w latach 2022–2025 ok. 26 mld zł. Tymczasem Strategia’22 sugeruje, że w 2022 r. koszty obsługi długu wyniosą 26 mld zł, w latach 2023–2025 sięgną 66–68 mld zł, by w 2026 r. zwiększyć się do 78 mld zł. Niestety, już w 2022 r. możemy o kilka procent przekroczyć prognozę na bieżący rok, co jest dość znaczącą różnicą, zważywszy na moment przygotowania prognozy. Jeszcze większa różnica może wystąpić w 2023 r., zbliżając się do 20 proc. Tym bardziej wątpliwe są prognozy na kolejne lata.
Nie negujemy ani potrzeby corocznej rewizji strategii, ani niepewności prognoz w warunkach dużej zmienności ogólnej sytuacji gospodarczej. Do pewnego stopnia zrozumiałe jest także dążenie do kreślenia w miarę optymistycznego obrazu kosztów obsługi długu, aby zmniejszyć niepewność oczekiwań inwestorów. Optymizm założeń dotyczących obsługi długu wydaje się jednak sprzeczny z brakiem dyscypliny i stosowania reguł w wydatkach publicznych. Trudno uciec od obaw, że jeśli znacząca część długu jest w posiadaniu NBP, to świadczy to o niedostatku alternatyw.
Niemożność sfinansowania długu publicznego w całości z oszczędności krajowych i zagranicznych może się z czasem stać źródłem stale podwyższonej presji inflacyjnej. Jej uciążliwość i przewlekłość nie pozwolą na oczekiwany znaczący spadek długoterminowych stóp procentowych, których wysokość odzwierciedla przecież głównie oczekiwania inflacyjne. A chronicznie utrzymująca się inflacja utrudniłaby nie tylko zmniejszenie kosztów obsługi długu publicznego, lecz także uśmierzenie obaw inwestorów o stabilność kursu walutowego.

Rynki reagują z opóźnieniem

Realizowana w Polsce w ostatnich latach polityka gospodarcza miała wiele znamion charakterystycznych dla polityki rządów w Ameryce Łacińskiej. Populistyczny cykl boomu i załamania zaczyna się od naciskania pedału gazu, by silnie zwiększyć popyt krajowy, co ma zwiększyć produkcję, zatrudnienie i płace, a tym samym popularność rządu, zwłaszcza że ważnym elementem polityki fiskalnej stają się zwiększone transfery socjalne. Na tym etapie obowiązuje wiara, że inflacji to wszystko nie podniesie, ponieważ wzrost produkcji będzie wystarczający, by zrównoważyć popyt.
Początkowo może to się nawet sprawdzać, zwłaszcza gdy wcześniejsza polityka fiskalna była prowadzona rozważnie, bez wciskania pedału gazu do podłogi. Z czasem jednak nieumiarkowane zwiększanie popytu spycha gospodarkę ze ścieżki zrównoważonego wzrostu. Pojawia się inflacja, rosnący dług publiczny i presja na spadek kursu walutowego. W rezultacie waluta krajowa realnie słabnie w wyniku wyższej niż w innych krajach inflacji. Gorzej, interwencjonizm państwowy obniża ogólną efektywność gospodarki, co sprawia, że kłopoty z inflacją i długiem publicznym stają się chroniczne.
Jeśli jakiś kraj znajduje się jeszcze na początku tej drogi, gdy dopiero zaczął ograniczać działanie rynku i wolnej konkurencji, to rynki finansowe przez pewien czas na to nie reagują, licząc, że mają do czynienia z sytuacją przejściową. Inwestorzy, dokąd tylko mogą, chcą wierzyć, że rząd przestanie prowadzić ryzykowną politykę gospodarczą skutkującą niższą efektywnością i rosnącymi inflacją i zadłużeniem. Czekają tak do momentu, gdy uświadamiają sobie, że z tym czekaniem przesadzili. I wtedy nie słuchają już żadnych zapewnień. Uciekają do krajów, które unikają populistycznych eksperymentów.