Jest takie miejsce, w którym zbiega się wiele patologii polskiego życia publicznego. Jest tam wszystko: oportunizm mediów, krótkowzroczność polityków, inercja urzędników i wieczne niezadowolenie przedsiębiorców. To miejsce to właściwie okienko. Jedno okienko.
Bardzo bym chciał, żeby jakiś łebski politolog przeanalizował kiedyś programy wyborcze polskich partii politycznych po roku 1989. I poszukał w nich frazy „odbiurokratyzujmy gospodarkę”. Bo mam przeczucie (graniczące z pewnością), że na naszej scenie politycznej do tego typu haseł odwoływali się absolutnie wszyscy.

Prawie jak Wilczek

Nie trzeba już nawet sięgać do tworzonych w innej rzeczywistości ustaw Wilczka (1988 r.) czy planu Balcerowicza (1989 r.). Zacznijmy w 1997 r., gdy władzę przejęła koalicja AWS-UW. Obóz postsolidarnościowy postawił sobie za cel (a jakże!) ulżenie przedsiębiorcom. Z inicjatywy ministra finansów Leszka Balcerowicza powstała wówczas komisja ds. odbiurokratyzowania gospodarki. Jednocześnie podobnego projektu podjął się minister gospodarki (a pod koniec kadencji nawet wicepremier) Janusz Steinhoff. – Naszym celem było zmniejszenie liczby przepisów i wyeliminowanie wielu oczywistych absurdów. A efektem miało być uchwalenie nowego prawa działalności gospodarczej, która znacząco zmniejszyła liczbę koncesji i pozwoleń hamujących przedsiębiorczość. Pamiętam, że gdy ustawę podpisywał prezydent Kwaśniewski, porównywał ją z ustawą Wilczka – wspomina w rozmowie z nami Steinhoff, dziś czołowy ekspert biznesowej organizacji lobbingowej Business Centre Club.
Reklama
Potem nastał rząd SLD-UP-PSL. To wówczas opinię publiczną zmroziła sprawa Kluski. Czyli spektakularne zatrzymanie szefa firmy Optimus pod zarzutem wyłudzenia 30 mln zł z VAT. Ostatecznie sąd Romana Kluskę oczyścił. Jego perypetie stały się zaś symbolem opresyjnego państwa, które z zasady podejrzewa przedsiębiorców o niecne praktyki. Sprawa poruszyła także ówczesne kręgi rządowe. Na przykład wpływowego wicepremiera i gospodarczego superministra Jerzego Hausnera. – Kazus Kluski był jedną z przesłanek intensywnych prac nad ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, a szczególnie zaś uporczywego dążenia do uchwalenia zasady wiążącej interpretacji prawa podatkowego, która oznacza, że przedsiębiorca nie może ponosić żadnych konsekwencji, jeśli dostosował się do interpretacji przepisów podatkowych sformułowanej przez organy skarbowe. Ustawa została uchwalona w roku 2004 – pisał kilka lat później Hausner.
W tym samym tekście SLD-owski wicepremier chwali się też innymi kluczowymi dla polskiej przedsiębiorczości rozwiązaniami. Na przykład ograniczeniem koncesjonowania działalności gospodarczej wyłącznie do sześciu dziedzin aktywności (co ciekawe, dokładnie tym samym szczycił się też jego poprzednik Janusz Steinhoff), zastąpieniem zezwoleń na prowadzenie niektórych rodzajów działalności gospodarczej wpisem do właściwego rejestru na podstawie oświadczenia przedsiębiorcy czy ograniczeniem częstotliwości i zakresu kontroli przeprowadzanych u przedsiębiorcy. Przede wszystkim zaś uproszczeniem procedury rejestracji przedsiębiorstwa. Czyli w praktyce zasadą jednego okienka, która już za moment miała zrobić wręcz oszałamiającą karierę medialną.

Koniec z gehenną

Stało się tak za sprawą samego Romana Kluski. To on powrócił bowiem do głównego nurtu życia publicznego w 2007 r. w roli doradcy premiera Jarosława Kaczyńskiego, a jedno okienko (czyli radykalne skrócenie czasu i procedur związanych z rejestracją nowego biznesu) było jednym z kluczowych elementów pakietu Kluski. Ale rząd PiS upadł i nastała koalicja PO-PSL. I też zaczęła od zapowiedzi... odbiurokratyzowania polskiej gospodarki. W sejmowym exposé premier Donald Tusk mówił o „uwolnieniu przedsiębiorców od biurokratycznej gehenny”.
W miesiąc później działała już sejmowa komisja Przyjazne Państwo pod przywództwem posła Janusza Palikota. Już po kilku tygodniach pracy Palikot pokazał się dziennikarzom, stojąc na stercie druków ustaw. Zapowiedział, że przygotuje 150 zmian w przepisach. Ale z glorii pierwszego wojownika walki ze zbiurokratyzowaną hydrą nie zamierzali rezygnować też wicepremier i minister gospodarki Waldemar Pawlak oraz jego zastępca Adam Szejnfeld reprezentujący PO.
Półtora roku po przejęciu władzy ustawa o jednym okienku była gotowa (weszła w życie 31 marca 2009 r.). Miała być prawdziwym nowym otwarciem w relacjach administracji ze środowiskiem biznesu. Działało to tak: do założenia firmy miał wystarczyć teraz jeden wniosek składany w urzędzie gminy (lub miasta). Zastępował on trzy zgłoszenia. Do ZUS, urzędu statystycznego oraz naczelnika urzędu skarbowego.
Po następnych wyborach parlamentarnych do gry mocno wszedł jeszcze Jarosław Gowin. Bo tak się złożyło, że rząd Tuska bardzo chciał awansować w prestiżowym rankingu Doing Business. To zestawienie Banku Światowego w ogromnym stopniu zależy od poprawy parametrów leżących w gestii resortu sprawiedliwości. Efektem tych prac była przygotowana w resorcie sprawiedliwości nowelizacja kodeksu pracy, która weszła w życie w styczniu 2013 r. Zniosła ona obowiązek zawiadamiania przez przedsiębiorcę Państwowej Inspekcji Pracy oraz Państwowej Inspekcji Sanitarnej. To jednak nie koniec. Tuż przed wakacjami rząd przyjął założenia ustawy o „prawdziwym jednym okienku”. Teraz to Krajowy Rejestr Sądowy ma rozsyłać informacje do skarbówki i GUS. Oczywiście ciągle pojawia się też pomysł zerowego okienka. To znaczy takiej sytuacji, w której przyszły przedsiębiorca załatwia wszystko przez internet.

Między Nigrem i Ghaną

Jaki obraz wyłania się z tej krótkiej retrospekcji? Oto od dobrych 15 lat najważniejsi przedstawiciele polskich kręgów rządowych zajmują się głównie tym, jak ułatwiać życie przedsiębiorcy. I to niezależnie od barw politycznych. Przecież to zjawisko w polskiej polityce zupełnie niespotykane. Wszędzie indziej – od ochrony zdrowia, przez budowę korpusu służby cywilnej po system emerytalny – mamy wolty, zwroty, burzenie dorobku poprzedników i ciągłe zaczynanie od nowa. Tymczasem tutaj wszystkim zdaje się przyświecać jeden tylko cel. Każda kolejna formacja uważa, że usunęła następną cegłę z muru blokującego rozwój polskiej przedsiębiorczości. Rzecz jasna owa cegła zalegała tam z jakichś bliżej niepojętych pozamerytorycznych powodów. Zapewne była wsadzona tam jeszcze przez Bieruta albo Gomułkę. Wniosek z tego powinien płynąć w zasadzie jeden: dzisiejsza Polska to dla przedsiębiorców prawdziwy raj na ziemi. Szczególnie gdy chodzi o ukochane przez władze zakładanie działalności gospodarczej.
Tylko czy tak jest rzeczywiście? Spójrzmy na głośny ranking Doing Business 2013 Banku Światowego. Ten sam, w którym Polska zaliczyła rok temu tak spektakularny awans (z miejsca 62. na 55.). Jak wiadomo, Doing Business dzieli się na podkategorie. I jedną z nich jest właśnie zakładanie nowego biznesu. A więc to, o co w pomyśle jednego okienka tak naprawdę przecież chodziło. I tu pierwsza niespodzianka. W tym subrankingu Polska jest na miejscu... 124. Dokładnie pomiędzy Gambią i Kamerunem. Ma to swoje odzwierciedlenie w narzekaniach wielu przedsiębiorców na mityczne jedno okienko. Że i tak trzeba donosić inne dokumenty, że teraz mamy przed sobą jednego urzędnika, który niczego nie jest pewien (zamiast trzech, którzy swoich działek byli jednak pewni), albo że problemy zaczynają się, jak ktoś próbuje zarejestrować spółkę.
Potraktujmy jednak sprawę trochę szerzej. I przyjrzyjmy się innym ściśle biurokratycznym subkategoriom ocenianym przez BŚ. Sekcja uzyskiwanie pozwoleń budowlanych? Tu Polska (miejsce 161.) sąsiaduje z Nigrem i Ghaną. Płacenie podatków? Jesteśmy numerem 114. Za Jemenem, a przed Nepalem. Oczywiście są dziedziny, w których według DB wypadamy lepiej. Bardzo dobrze jest u nas z dostępnością kredytu (miejsce 4), przyzwoicie pod względem postępowań upadłościowych (pozycja 37) oraz ochrony inwestora (49).
Zestawienie Banku Światowego nie jest – rzecz jasna – doskonałe. W ostatecznym rozrachunku jest ono bowiem tylko projekcją stereotypów waszyngtońskich urzędników. Zwrócimy jednak uwagę na pewien paradoks. Polega on na tym, że mimo ciągłego (moim zdaniem wręcz przesadnego) wymachiwania sztandarem koniecznego odbiurokratyzowania gospodarki przez wszystkich uczestników nadwiślańskiego życia publicznego coś w tym procesie ewidentnie nie gra. Słowa rozjeżdżają nam się z czynami. I naprawdę coraz trudniej uwierzyć w stare tłumaczenie, że wszystkiemu winna PRL. Dlaczego tak jest? Próba odpowiedzi na to pytanie przypomina jedno wielkie przerzucanie się winą. Media najchętniej składają ją na barki nieudolnych polityków. Politycy obwiniają media. Przedsiębiorcy utyskują na urzędników. Tych ostatnich zazwyczaj nikt o zdanie nie pyta. Ale gdyby zapytał, to też pewnie daliby wiele przykładów na to, że prowadzenie biznesu nieraz przerasta naszych rodzimych przedsiębiorców. Najlepsze w całej tej zabawie jest to jednak, że prawdopodobnie wszyscy mają rację.
Rację ma na przykład Janusz Steinhoff, gdy tłumaczy, przed jakim dylematem prędzej czy później staje każdy polityk na ważnym stanowisku rządowym. – Teoretycznie wszyscy są za likwidacją natłoku przepisów. Ale wystarczy, że wydarzy się cokolwiek. Powiedzmy, że polski autobus ma wypadek za granicą. Opinia publiczna natychmiast pyta, co na to rząd. Rząd wprowadza więc dodatkowe regulacje szczegółowo i precyzyjnie określające kwalifikacje kierowców takich autobusów. I tak zdeklarowani zwolennicy odbiurokratyzowania państwa rozbudowują jego biurokratyczność – mówi Steinhoff.
Jednak ten argument jest bronią obosieczną. Równie dobrze obciąża bowiem krótkowzroczność i histeryczność polskich mediów, co oportunizm kolejnych rządów. Wielokrotnie na ten problem zwracała uwagę na naszych łamach Ewa Łętowska, pierwszy polski rzecznik praw obywatelskich. – U nas jak jakieś przepisy nie działają, to nikt się nie zastanawia, dlaczego one nie działają. Tylko wydaje się nowe przepisy. Zamiast umyć dziecko, robi się nowe dziecko – mówiła w rozmowie z DGP. Jej zdaniem pod tym względem obecny rząd niewiele różni się od mentalności klasy politycznej z czasów PRL. – W latach 70. była taka głośna sprawa, że wyrzucono z pociągu konduktorkę. Premier Piotr Jaroszewicz zawezwał więc prawników i powiada im, że trzeba zrobić przepisy o zakazie wyrzucania konduktorów z pociągu. Oni mu na to, że taki przepis już jest w kodeksie karnym. Premier odpowiada niewzruszony, że przepis widocznie słabo działa i trzeba zrobić nowy. I taki właśnie sposób rozumowania nie jest znowu aż tak odległy od tego, co nam kilka razy zafundował obecny premier – uważa Łętowska. Przypomina na przykład głośną sprawę dopalaczy. Stworzono prawo na wyraźne propagandowe zamówienie, które ostatecznie uchylił Naczelny Sąd Administracyjny. Podobnie było w przypadku ustawy o odpowiedzialności majątkowej urzędników za rażące naruszenie prawa z roku 2011, która – zdaniem Łętowskiej – kompletnie zdublowała przepisy istniejące już w kodeksie cywilnym.

Czytelny sygnał

Co to wszystko ma wspólnego z odbiurokratyzowaniem gospodarki i feralnym jednym okienkiem? Otóż bardzo wiele. Jedno okienko to też jest fetysz. Obecna formacja rządząca podniosła go do rangi symbolu swoich intencji. Chodziło o wysłanie czytelnego sygnału. Również w kierunku opinii publicznej. Problem polega tylko na tym, że skoncentrowanie wysiłków na jednym okienku nie mogło przynieść zamierzonych efektów. Nawet dla samych zainteresowanych (czyli w tym wypadku przedsiębiorców) była to sprawa raczej drugorzędna. – Przecież nowej firmy nie rejestruje się codziennie. Dla przedsiębiorców dużo ważniejszy jest na przykład zrozumiały, stabilny i przewidywalny system podatkowy – mówi nam Janusz Steinhoff. Jeszcze dosadniej wyraził to inny prominentny przedstawiciel czołowej organizacji pracodawców: „Jak ktoś nie potrafi poradzić sobie przy rejestracji firmy z trzema okienkami, to jest d..., a nie żaden przedsiębiorca”.
Nie ma co kryć, że w całej tej historii chodzi o coś więcej niż tylko jedno okienko. Raczej o pewną nieumiejętność realizowania przez polskie państwo stawianych przed nim celów. W szczególności zaś jednego celu: by państwo było bardziej otwarte i przyjazne dla swoich obywateli. W 2011 r. młody warszawski think tank Centrum Cyfrowe Projekt Polska opublikował „Mapę drogową otwartego rządu”. Za tym niezbyt na pierwszy rzut oka zrozumiałym tytułem kryła się bardzo nowatorska myśl: sprawdzenie, jak w polskiej rzeczywistości funkcjonuje koncepcja „open government”. Czyli mówiąc po polsku: na ile polska administracja publiczna i organy centralne korzystają ze zdobyczy technologii internetowej ery 2.0. I jak wykorzystują je do odbiurokratyzowania skostniałych analogowych struktur. Diagnoza była dość gorzka. Wychodzi to w Polsce słabo. Dlaczego? – Nie ma ogólnej wizji, która jednoczyłaby cząstkowe projekty. Panuje potworny bałagan. Od niechlujnych, pisanych na kolanie i uchwalanych w pośpiechu aktów prawnych, które trzeba potem po kilkadziesiąt razy nowelizować, po niestaranne digitalizowanie i nienadające się do udostępnienia zbiory danych w gminach – wylicza Małgorzata Werner, socjolog i jedna z autorek „Mapy drogowej otwartego rządu”.
Nie pomaga też, że w Polsce ustrój administracji kształtowany jest resortowo, a nie zadaniowo. Dla autorów raportu polskie urzędy centralne są jak silosy – przepastne pojemniki, w których grzęźnie każdy, nawet najlepszy pomysł. A ich autorzy zazwyczaj nie wiedzą, że w sąsiednim silosie sztab ludzi głowi się nad dokładnie tym samym problemem. W takich warunkach bardzo trudno jest zrealizować jakiekolwiek międzyresortowe zamierzenie. Nasze jedno okienko (lub szerzej odbiurokratyzowanie gospodarki) siłą rzeczy musiało być właśnie takim zakrojonym na szeroką skalę przedsięwzięciem. – My szybko tej „silosowatości” doświadczyliśmy – mówi nam Jarosław Bełdowski, który w latach 2011–2012 był w Ministerstwie Sprawiedliwości odpowiedzialny za poprawę miejca Polski w rankingu Doing Business. – Szybko też zdaliśmy sobie sprawę, że istnieją różne systemy dotyczące różnych aspektów jednego okienka. Ich nie można tak po prostu uwspólnić, bo są zbudowane w różnych technologiach. Aby to miało sens, trzeba by na dobrą sprawę połączyć sąd rejestrowy z urzędem skarbowym, Państwową Inspekcją Pracy, Głównym Urzędem Statystycznym. To zaś kosztuje i trwa. Nie da sie zamówić systemu, bo trzeba przeprowadzić postępowanie o zamówienie publiczne, a to zajmuje miesiące, biorąc pod uwagę procedurę odwoływania się lub zaskarżania wyników przetargu – tłumaczy Bełdowski.

Znów ten brak zaufania

To nie koniec problemów. Przy wszystkich (nawet najbardziej sensownych) próbach odbiurokratyzowania czkawką odbija się spirala wzajemnych nieufności pomiędzy urzędnikami a obywatelami. Niski poziom zaufania obywateli do przedstawicieli administracji skutkuje próbami ograniczania ich decyzyjności oraz redukowania ich pracy do bezwzględnego przestrzegania bardzo szczegółowych procedur. A potem przychodzi zdziwienie urzędniczą bezdusznością.
U pracowników administracji też pojawiają się frustracja, zmęczenie kontrolami i wybieranie rozwiązań po linii najmniejszego oporu. – Urzędnik cztery razy się zastanowi, czy warto zaryzykować wybór nietypowego, nowatorskiego rozwiązania, bo od razu rodzi to podejrzenia o korupcję czy uleganie lobbingowi – zauważają autorzy „Mapy drogowej otwartego rządu”. Bardzo dobrze opisał to polski urzędnik państwowy i samorządowiec Piotr Kołodziejczyk. „Weźmy choćby temat odpowiedzialności urzędnika gminnego za udzielane informacje. I przedstawiana niekiedy jako panaceum wiążąca wykładnia przepisów prawa podatkowego. U podstaw tej filozofii leży przekonanie, że przepis podatkowy musi być tak mętnie sformułowany, że osoba umiejąca czytać nie będzie go w stanie jednoznacznie zrozumieć! Dlatego, wolą tworzących prawo, urzędnik zobowiązany został do udzielania wiążących wykładni, jak to prawo zrozumiał. Dziwi, że nikt z tworzących prawo nie zastanowił się nad tym, przed jaką dewastującą autorytet Państwa alternatywą ten przepis stawia urzędnika: albo wyda wiążącą decyzję na korzyść podatnika (wówczas politycy powiedzą, że »pewno coś z tego miał« i przyślą mu CBA), albo orzeknie w sposób niezgodny z oczekiwaniami klienta. Wówczas określony zostanie mianem bezdusznego biurokraty tępiącego ludzi przedsiębiorczych!”.
Nie bez winy są też pewnie sami przedsiębiorcy. Wiem, że w naszym kraju brzmi to trochę jak herezja. I zdaję sobie sprawę, że to biznes tworzy sporą część miejsc pracy w gospodarce, choć nie wszystkie. Ale to nie zmienia przecież faktu, że i wśród przedsiębiorców mogą się znaleźć ludzie, których intencje nie są do końca uczciwe. Albo tacy, którzy swoje błędy czy nieuczciwości próbują ukryć, bijąc na alarm, że oto znów zły urząd poluje na czystego jak łza człowieka interesu.
Jeszcze inne pytanie brzmi: czy faktycznie zawsze i wszędzie deregulacja jest dobrym pomysłem. A z biurokracją należy walczyć zawsze i w każdych warunkach. W zasadzie jak się nad tym zastanowić, to niekoniecznie. Rozejrzyjmy się dookoła. Żyjemy przecież w czasach, w których ślepa wiara w to, że wolny rynek zawsze ma rację, odchodzi do lamusa. A regulacja czy interwencja rządowa (realizowane za pośrednictwem biurokracji) mogą uchronić nas przed wieloma nieprzyjemnościami i anomaliami dzikiego kapitalizmu. Sęk tylko w tym, by znaleźć regulacje optymalne. Czyli takie, które nie są ani za głębokie, ani za płytkie. Może takie podejście jest lepsze niż ciągłe powtarzanie, że zbiurokratyzowana gospodarka to największy wróg ludzkości od czasu dżumy czy cholery. Powtarzanie, z którego niewiele w praktyce wynika.
Urzędy centralne są jak silosy – przepastne pojemniki, w których grzęźnie nawet najlepszy pomysł. A ich autorzy nie wiedzą, że w sąsiednim silosie sztab ludzi głowi się nad tym samym problemem