Banki centralne, czyli nadzwyczajna kasta w wieży z kości słoniowej

Niezależność banku centralnego to jeden z filarów demokracji. I podobnie jak ona jest to rozwiązanie najgorsze, ale nic lepszego nie wymyślono.

Portretu NBP nie da się namalować bez farb podkreślających konserwatyzm. Nawet – hiperkonserwatyzm. Nigdzie indziej nie spotkałem się z tak silnym biernym oporem wobec wszelkich zmian. Ruch Gandhiego był chyba bardziej kompromisowy wobec brytyjskiego kolonializmu niż urzędnicy NBP w stosunku do jakichkolwiek innowacji. Ale wszyscy urzędnicy znają świętą zasadę: żadna trzyliterowa służba, prokuratura czy NIK nie ukarze urzędnika za zaniechanie (notabene to jedna z największych zbrodni w pracy, jaką znam). Natomiast ulepszanie, poszukiwanie rozwiązań i generalnie - czynienie dobra, zawsze się zemści - takim spostrzeżeniem Marek Belka podzielił się w swojej autobiografii "Selfie". Wiedział, co pisze, bo przepracował w naszym banku centralnym sześcioletnią kadencję prezesa i na obserwacje miał dość czasu.

"NBP ma również silnie rozwinięty gen działalności antyrządowej. Wszczepiony jeszcze w latach 90. Współpraca, ba! kontakty z Ministerstwem Finansów uchodzą za coś mocno podejrzanego. Bierze się to stąd, że bank centralny ma poczucie niezależności i starannie tę niezależność pielęgnuje. Co często - mówiąc eufemistycznie - irytuje rząd"- pisał w innym miejscu Belka. Tym razem także czerpał z własnych doświadczeń, bo jako minister finansów obserwował NBP z przeciwnej strony ul. Świętokrzyskiej. Samą warszawską ulicę, przy której siedzibę mają bank centralny i resort finansów, nazywa linią demarkacyjną. Twierdzi, że mniej pilnowana jest ta między Koreami.

Belka, spisując wspomnienia, nie przewidział awantury wokół NBP o jawność wynagrodzeń kadry kierowniczej i zakusów na ograniczenia jej płac. Po prostu miał okazję doświadczyć i obserwować napięcia na linii politycy – bank centralny, które pojawiały się właściwie za każdego prezesa i często przeistaczały w karczemne awantury w mediach. NBP chronił się za tarczą niezależności, a politycy mogli co najwyżej kląć pod nosem. Z tarczą bowiem z tych sporów niemal zawsze wychodził szef banku centralnego.

Wieża z kości słoniowej

Reklama

Tak długo, jak mamy bank centralny na modłę cywilizowanego, zachodniego świata, tak długo jego prezesi oskarżają - najczęściej ministrów finansów - o nastawanie na ich niezależność. Często mają rację. Co nie znaczy, że sami są nieomylni. Chodzi raczej o to, że syty nigdy nie zrozumie głodnego.

Jako pierwszy przekonał się o tym minister finansów Grzegorz Kołodko, którego urzędowanie przypadło na czas, kiedy bankiem kierowała Hanna Gronkiewicz-Waltz. Pozwalał sobie na żarty z prezes, choć raczej z bezsilności niż wysublimowanego poczucia humoru. Ta zaś całkiem na poważnie oskarżała go o nieznajomość reguł obowiązujących w polityce pieniężnej, co nie było prawdą. Konfliktowi dała początek różnica w ocenie tego, jak wysokie powinny być stopy procentowe. Bank centralny chce niskiej inflacji, rząd wysokiego tempa wzrostu PKB. Podnoszenie stóp pozwala obniżać dynamikę wzrostu cen, ale chłodzi gospodarkę. Wyższa inflacja daje więcej dochodów budżetowi państwa oraz pozwala ograniczać deficyt i zadłużenie. Wysokie stopy nie pozwalają ograniczać kosztów obsługi długu, a to duża suma po stronie wydatkowej, którą każdy polityk wolałby spożytkować inaczej. Bank centralny chce, aby rząd ograniczał deficyt, bo to sprzyja trzymaniu w ryzach inflacji. Trudno więc było nie tyle o porozumienie, co nawet zrozumienie. Kołodko pozwolił sobie nawet na niewybredną uwagę: "Wyrwiemy jej głowę. Oczywiście mam na myślę inflację, a nie panią prezes NBP".

Wiele sporów z politykami ma na swoim koncie także Leszek Balcerowicz, najbardziej pryncypialny obrońca niezależności banku centralnego. Warto przypomnieć choćby konflikt z 2001 r. o wynagrodzenia, kiedy to posłowie najpierw chcieli się dowiedzieć, ile zarabiają zarząd NBP i członkowie Rady Polityki Pieniężnej, a później obciąć im pensje. Balcerowicz musiał też bronić rezerw walutowych banku centralnego przed populistami, a gdy trafił na polityczną emeryturę, stał się recenzentem wydarzeń wokół NBP. Nie miał na przykład wątpliwości, że Marek Belka swoim spotkaniem z ministrem spraw wewnętrznych Bartłomiejem Sienkiewiczem, które poznaliśmy dzięki utrwaleniu rozmowy przez kelnerów restauracji Sowa i Przyjaciele, niezależnością pogardził. Panowie w biesiadnych okolicznościach omawiali m.in. arsenał, jakim dysponuje bank centralny, i okoliczności, w jakich można go użyć. Dla wielu słuchaczy "akustycznej" kolacji była ona dowodem na to, że rząd za pomocą NBP chce utrzymać się przy władzy.

Uważam, że mieliśmy do czynienia z próbą targu politycznego, która w ogóle nie powinna mieć miejsca w praworządnym państwie. (…) Niezależność NBP jest kolosalnie ważna jako wiarygodnego obrońcy stabilnego złotego. Żeby to było możliwe, potrzebne jest fachowe kierownictwo, ale nie może być ono upolitycznione. Upolitycznienie oznacza silne i skuteczne naciski polityków na NBP, by prowadził inną politykę pieniężną według ich życzeń – mówił Balcerowicz w wywiadzie dla "Rzeczpospolitej". I przypominał, że sam wiele razy takich nacisków doświadczył ze strony premiera Leszka Millera czy pierwszego rząd PiS.

Swój spór zaliczył też jego następcaSławomir Skrzypek, który wszedł na wojenną ścieżkę z ministrem finansów Jackiem Rostowskim i Radą Polityki Pieniężnej, której jako prezes NBP przewodniczył. Sprawa była poważna, bo dotyczyła metodologii wyliczania zysku NBP. Skrzypek trafił do banku z nominacji PiS, więc gdy władzę przejęła koalicja PO-PSL, nie kwapił się do wspierania polityki gospodarczej rządu. Minister finansów zaś nie pogardziłby wówczas kilkoma miliardami "dywidendy" . Na linii Skrzypek – Rostowski iskrzyło wielokrotnie i były to poważne sprawy, szczególnie że napięcia miały miejsce także po wybuchu światowego kryzysu gospodarczego.

Przy tym dzisiejsza awantura o zarobki w banku centralnym, na którego czele stoi Adam Glapiński, przypomina niewinną igraszkę, a prezes broni niezależności NBP właściwie dla zasady. Zasada ta jednak jest fundamentem współczesnego banku centralnego, paliwem dla arogancji bankierów centralnych i przyczynkiem do debaty, która przetacza się przez ekonomiczny światek.

Inflacja, głupcze

Żeby zrozumieć, o co chodzi z tą niezależnością, trzeba pojąć, jaka jest obecnie rola banku centralnego. Bo od czasu powstania pierwszej tego typu instytucji w 1668 r., szwedzkiego Riksbanku, mamy ponad trzy wieki ewolucji roli "banków wszystkich banków". Na to, jak dziś owa niezależność jest postrzegana, największy wpływ miały regulacje z lat 80. i 90. ubiegłego stulecia, które przyjęto w Nowej Zelandii i Kanadzie. Chociaż w USA zauważono problem blisko dekadę wcześniej, a osoby, które wniosły go do debaty - Finn Kydland i Edward Prescott - doczekały się nawet ekonomicznego Nobla.

Zjednoczona Europa podniosła swoje standardy mocą Traktatu z Maastricht z 1992 r. Strażnikiem niezależności jest Europejski Bank Centralny, który dba o stabilność cen w obszarze wspólnej unijnej waluty. Chroni też cały system banków centralnych Unii Europejskiej przed zakusami polityków. Dlatego nie dziwi, że ostatnie legislacyjne inicjatywy naszych posłów dotyczące wynagrodzeń w NBP dość szybko spotkały się z krytyczną opinią bankierów centralnych z Frankfurtu. To standard w tym klubie, że broni się swoich. Wiele wskazuje, że w tym przypadku słusznie, bo o ile jawność wynagrodzeń (pytanie, jak daleko posunięta) nie powinna budzić kontrowersji, o tyle ograniczanie płac w sposób niemający logicznego uzasadnienia każe przypuszczać, że kolejne zakusy na niezależność NBP są tylko kwestią czasu. Zapewne dojdzie do nich, gdy rządowi przestanie się podobać kierunek polityki pieniężnej.

Bank centralny w danym kraju jest monopolistą. Jego działalność jest nieco owiana tajemnicą, a więcej o jego zadaniach wiedzą ci, którzy mają kredyt hipoteczny. W Polsce wiele osób myli NBP z największym komercyjnym bankiem (kontrolowanym już przez państwo) - PKO BP. Znów warto przytoczyć anegdotę opowiedzianą przez Marka Belkę: "Zaraz na początku kadencji, późną wiosną 2010 r., na korytarzu Sejmu zaczepił mnie dość bezceremonialnie jeden z posłów, którego nazwisko z litości przemilczę: Panie, panie - zawołał. Zaczekaj pan. A kiedy się zatrzymałem, parlamentarzysta zaczął tonem wyrzutu: Panie, ja mam u pana konto i... To niemożliwe - przerwałem. Nikt z obywateli nie ma u mnie konta. Jak to, nie? - zaperzył się mój dziarski rozmówca. Jak mówię, że mam, to mam. Chyba wiem, co mówię. Chyba nie - powiedziałem grzecznie, ale pan poseł spąsowiał z gniewu i być może za moment zmieniłby narzędzia perswazji, gdybym go nie zdetonował pytaniem: – A ma pan kartę płatniczą do tego konta? Mam - sapnął, wyjął portfel i wydobył z niego Visę lub MasterCard, już nie pamiętam. Na karcie widniało logo i nazwa PKO Banku Polskiego. Uprzejmie zwróciłem mu na to uwagę, ale nie przejął się pomyłką. Dobra, tam - machnął ręką. To może masz pan chociaż jakieś przełożenie na ten bank?”.

Trudno więc mówić o wartości, jaką jest niezależny bank centralny w gospodarce wolnorynkowej, gdy wiedza o jego roli, zadaniach i działaniach nie budzi szczególnego zainteresowania. W bardzo dużym uproszczeniu rolą naszego NBP, i innych banków centralnych, jest dbanie o to, aby Kowalski mógł za tę samą kwotę kupić mniej więcej tyle samo wraz z upływem czasu. Współczesny pieniądz nie jest uzależniony od wartości materiału, z którego został stworzony, czy wymienialności na złoto, ale opiera się na powszechnym zaufaniu społecznym, które powinno być kształtowane przez bank centralny.

To zaś wymaga nie tylko niezależności, ale również apolityczności jego władz. Traktaty unijne są tutaj jasne, statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych też. Głównych filarów niezależności jest pięć: instytucjonalna, osobista, funkcjonalna i operacyjna, finansowa i organizacyjna oraz prawna. Nie trzeba być ekspertem, żeby zauważyć, że poselskie zabiegi z ostatnich tygodni wobec płac w NBP są próbą podkopania jednego z tych filarów.

Wiarygodność i zaufanie do banku centralnego gwarantuje wyłącznie jego pełna niezależność. To jest niezależność personalna, instytucjonalna, a przede wszystkim finansowa. (…) Wracając do tej wiarygodności i zaufania do banku centralnego, powiem, że to jest zaufanie do polskiej waluty. To jest zaufanie do złotego. To jest największa wartość, jaką do tej pory bank centralny wypracował, bo muszę przyznać, że jesteśmy wśród banków centralnych o najwyższych standardach. I zachowajmy te standardy – to wybrane cytaty z wypowiedzi wiceprezes NBP Anny Trzecińskiej, która niczym lwica broniła tydzień temu w Senacie autonomii banku centralnego.

Świat się zmienia

W Polsce zastanawiamy się nad niezależnością banku centralnego w kontekście spraw trywialnych i będących od dawna w obszarze zainteresowania politycznego populizmu, czyli wynagrodzeń. Banał. Przez świat jednak przetoczyła się w ostatnich latach dyskusja, którą można sprowadzić do kilku kluczowych pytań: czy niezależność nie jest już fikcją? Czy daleko idąca współpraca z rządem albo politykami z automatu osłabia autonomię? I czy zmieniający się obraz gospodarczy każe nam przemyśleć reguły rządzące się bankowością centralną? Szczególnie w świecie niskiej inflacji wydaje się to być sprawa, która może stać się przyczynkiem do ciekawej debaty nad rolą EBC, Fed czy Banku Anglii w nowoczesnej gospodarce. Oczywiście, złośliwi powiedzą, że z niezależnym bankiem centralnym jest jak z demokracją – to najgorsze rozwiązanie, ale nie wymyślono nic lepszego.

Z poważnymi zarzutami o ugięcie się pod presją polityczną musiał niedawno zmagać się EBC. Symbol niezależności złamał kodeks, którego pilnuje? Zaangażowanie EBC w łagodzenie skutków wywołanych globalnym kryzysem finansowym w minionych latach spowodowało dyskusję na temat rzeczywistej niezależności unijnego banku centralnego. Awaryjne zasilenie w płynność rynku finansowego UE pozwoliło ustabilizować napięcia, to jednak pojawiły się głosy krytyki. Zarzucono bankowi naruszenie zasady niezależności, w szczególności niezależności funkcjonalnej. Twierdzono, że EBC, łagodząc skutki kryzysu, naruszył podstawowy mandat wynikający z art. 127 ust. 1 TFUE, czyli utrzymanie stabilnego poziomu cen w UE - zauważa dr Tomasz Knepka z Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy.

Wówczas do dymisji podał się Alex Weber, niemiecki członek zarządu EBC, który wieszczył niekontrolowany wybuch inflacji. Pojawiła się też skarga niemieckiego polityka Petera Gauweilera do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe, aby ten zbadał sprawę. Czarne wizje się nie spełniły, formalnie złamania prawa nikt nie stwierdził, ale kontrowersje pozostały. Nawet jeśli naruszona została niezależność EBC, to efekt był taki, że euro przetrwało kryzys. Było warto.

W swojej ekstrawaganckiej polityce prezydent USA Donald Trump próbuje wymusić na swoim nominacie na stanowisko prezesa Fed Jeromie Powellu zejście ze ścieżki podnoszenia stóp procentowych w USA. Sporo poświęcił miejsca krytyce amerykańskich bankierów centralnych na Twitterze. Gdy Powell odbierał nominację, ostrożnie wplótł w krótkie wystąpienie odniesienie do niezależnej polityki monetarnej, którą prowadzi Fed. Miało to miejsce w listopadzie 2017 r., niecały rok później Trump ostro krytykował już bank centralny USA: "Myślę, że Fed oszalał".

W powszechnie cytowanej w 1993 r. analizie autorstwa Alberto Alesiny i byłego sekretarza skarbu USA Lawrenca Summersa stwierdzili oni, że niezależne banki centralne lepiej kontrolują inflację niż banki centralne znajdujące się pod kontrolą polityczną. Chronieni przed naciskiem na bieżącą politykę mogą przyjąć dłuższą perspektywę i podejmować niepopularne decyzje – zauważa dziennikarz Bloomberga Christopher Condon.

Dwaj włoscy ekonomiści Davide Romelli i Donato Masciandaro przebadali ewolucję niezależności banków centralnych od 1972 r. do 2014 r. Z ich analizy wynika, że po kryzysie z 2008 r. nastała tendencja do jej ograniczania i próba skoncentrowania bankierów centralnych na problemach stabilności finansowej, wysokiego bezrobocia czy dużego zadłużenia. Przed kryzysem zaś mieliśmy trzy dekady, w których misją miała być przede wszystkim stabilizacja cen. "W okresie pokryzysowym, w którym występuje bardzo niewielka awersja inflacyjna, obserwuje się więc tendencję prowadzącą do zmniejszenia niezależności banków centralnych" – czytamy w artykule opublikowanym przez Włochów w "VoxEU".

Emerytowany profesor London School of Economics Charles Goodhart i Rosa Lastra, profesor w Queen Mary University of London, zauważają, że obarczenie banków centralnych odpowiedzialnością za stabilność systemu finansowego, czyli współrealizację polityki makroostrożnościowej, która jest też w domenie rządu, będą prowadziły do większej inter akcji na linii politycy – bankierzy centralni. Nie zmienia to jednak ich zdaniem przestrzeni do prowadzenia wciąż niezależnej polityki pieniężnej. – Fundamentalne zmiany będą jednak miały charakter proinflacyjny, zmuszający banki do podnoszenia stóp procentowych. Spodziewamy się, że w takim konflikcie wygrają politycy – uważają ekonomiści.

Dyskusja ta zapewne przybierze na sile przy kolejnym spowolnieniu lub kryzysie, kiedy oczy wielu politycznych decydentów znów skierują się na banki centralne. Wzrok będzie błagalny, bo zapewne znów trzeba będzie zrobić wszystko dla wyciągnięcia gospodarek z kłopotów. W banku centralnym zaś myśli się w horyzoncie dłuższym, bo praca jest tam stabilniejsza, a pozycja pracowników bardziej niezależna. Jeśli obecna ekipa rządząca sędziów określa nadzwyczajną kastą, to za chwilę z podobnymi epitetami mogą się spotkać bankierzy centralni. W obu przypadkach niezależność i apolityczność to fundament. Nawet jeśli nie wszystko jest jasne, a demokratyczny nadzór wydaje się być niewystarczający.