Jak to się stało, że w 2008 i 2009 r. zniknęła sankcja w VAT, czyli 30-procentowa kara za niepłacenie podatków? - pytał niedawno na antenie TVP wiceminister finansów Leszek Skiba, sugerując, że warto przyjrzeć się sprawie. I rozliczyć z niej polityków, którzy wówczas kierowali państwem.

DGP przejrzał więc sejmowe archiwa i sprawdził, jak przebiegał proces legislacyjny, który doprowadził do likwidacji sankcji. Okazuje się, że projekt ustawy, który zakładał taki ruch, powstał już w rządzie PiS-LPR-Samoobrona. Posłom został oficjalnie przedstawiony w 2006 r., ale ostatecznie nie udało się go uchwalić przez przyspieszone wybory.

Po zmianie władzy temat niemal natychmiast podjęła ekipa PO-PSL. W sumie likwidację sankcji zakładał nie tylko projekt rządowy, lecz także zgłoszone niezależnie od niego inicjatywy posłów z PO, PiS czy komisji Przyjazne Państwo, zwanej komisją Janusza Palikota. Ostatecznie sankcja zniknęły z ustawy, a jej uchylenie poparli wszyscy posłowie, niezależnie od szyldu partyjnego. W tym Beata Szydło.

Eksperci, z którymi rozmawialiśmy, wskazują, że likwidacja sankcji w VAT nie była istotna dla przestępców organizujących karuzele vatowskie. Ośmieliła za to osoby, które zajmowały się procederem wystawiania pustych faktur, i w ten sposób uszczuplała dochody państwa o miliardy złotych.

W ostatnich latach proceder przybrał na sile, o czym alarmowała m.in. NIK. Z przygotowanych przez nią statystyk wynika, że tylko w ubiegłym roku skarbówka wykryła ponad 400 tys. lewych faktur, opiewających na łączną sumę 104 mld zł. Jeszcze w 2013 r. wartość fikcyjnych faktur wykrywanych przez kontrolerów fiskusa była ponad pięciokrotnie niższa.

Proces rozszczelniania systemu podatkowego nie zaczął się spektakularnie i nie towarzyszyły mu masowe decyzje, które świadczyły o tym, że państwo odpuszcza podatkowym przestępcom. Wzrost luki podatkowej zbiegł się z wybuchem kryzysu i spowolnieniem tempa wzrostu PKB w 2009 r.

Lampka ostrzegawcza powinna się jednak zapalić przy ul. Świętokrzyskiej, gdy w kolejnych latach wraz z poprawą koniunktury, a szczególnie najważniejszego składnika bazy VAT, czyli konsumpcji prywatnej, należności w podatku nadal rosły. Co najbardziej ośmieliło podatkowych oszustów i wyłudzaczy do działania? Wiele drobnych działań, które zaczęły wchodzić w życie z końcem 2008 r.

Wówczas wystartował proces liberalizacji nie tylko przepisów VAT, lecz także kodeksu karnego skarbowego i przepisów deregulujących gospodarkę i ułatwiających prowadzenie biznesu. DGP prześledził proces legislacyjny, który wprowadzał pierwsze zmiany rozszczelniające system podatkowy. A VAT stał się celem ataków przestępców.

PiS przeciw sankcjom

Wszystko zaczęło się w 2006 r. Ministerstwo Finansów, kierowane przez nieżyjącą już Zytę Gilowską, przygotowało projekt noweli przepisów o VAT. Zakładał m.in. likwidację art. 109 ust. 4–8, czyli 30-proc. sankcji za zaniżenie zobowiązania podatkowego lub zawyżenie kwoty zwrotu VAT. 26 czerwca 2006 r. projektowi nadano numer druku sejmowego i skierowano do rozpatrzenia przez Komisję Finansów Publicznych. Wówczas rząd przewidywał, że likwidacja sankcji uszczupli wpływy budżetowe o 10 mln zł. W uzasadnieniu nie zauważono jednak innych negatywnych skutków, np. związanych ze wzrostem skali oszustw czy z wprowadzaniem do obrotu fikcyjnych faktur.

Sejm nie zdążył jednak przyjąć ustawy, w 2007 r. miały miejsce przyspieszone wybory parlamentarne, które odsunęły PiS od władzy. Zgodnie z zasadą dyskontynuacji projekt został odłożony na półkę. Wyciągnęła go stamtąd jednak koalicja PO–PSL i w lipcu 2008 r. (z pewnymi zmianami) znów skierowała do parlamentu jako przedłożenie rządowe. Wówczas przybyło argumentów do pozbycia się 30-proc. sankcji w VAT.

Rok wcześniej bowiem, we wrześniu, przepisy o sankcjach częściowo zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem sędziów TK dopuszczenie stosowania (wobec tej samej osoby za ten sam czyn) sankcji administracyjnej określonej przez ustawę jako „dodatkowe zobowiązanie podatkowe” i ustanowienie odpowiedzialności za przestępstwa i wykroczenia skarbowe w postępowaniu karnym skarbowym naruszają zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 konstytucji. Niekonstytucyjność dotyczyła jednak jedynie art. 109 ust. 5–6, czyli odnosiła się do kumulacji odpowiedzialności administracyjnej i karnoskarbowej. W projekcie ustawy rządowej postanowiono się jednak pozbyć całego artykułu dotyczącego sankcji.

Podobnie jak chciała poprzednia koalicja PiS-LPR-Samoobrona. Wówczas jednak o wyroku TK w tej sprawie nie było jeszcze mowy. W ramach wykonania wyroku nie trzeba było jednak całkowicie usuwać z projektu sankcji. Wystarczyło je zmodyfikować. Jednak mieliśmy wówczas taki klimat w rządzie i parlamencie, że wszystko, co dobre dla przedsiębiorców, jest dobre dla państwa, a więc i budżetu - mówi nam osoba z kierownictwa MF, która była wówczas była jednym z reprezentantów rządu PO–PSL w procesie legislacyjnym.

Jak argumentowano w 2008 r. skierowanie do Sejmu ustawy likwidującej sankcje? W uzasadnieniu do projektu czytamy: "odstąpienie od stosowania tego rozwiązania wychodzi naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców”. W MF, które było autorem dokumentu, była świadomość, że ustawa pociąga za sobą skutki finansowe. Jednak ich wysokość nie wynikała z tego, że wzrosną wyłudzenia, a głównie z faktu, że nie będzie dochodów z nakładanych kar. „Należy liczyć się z ubytkiem dochodów budżetu państwa w związku z likwidacją 30-proc. sankcji. Wpływy z tego tytułu w 2007 r. wyniosły 36,1 mln zł" - napisano w uzasadnieniu do projektu.

MF nie było jednak osamotnione w chęci ulżenia przedsiębiorcom i zapewnienia im spokojnego snu bez narażania na sankcje. W 2008 r. do sejmowej komisji finansów publicznych trafiło w sumie 12 projektów nowelizacji ustawy o VAT. Wśród nich cztery zakładały likwidację 30-proc. sankcji i były to – oprócz projektu rządowego – inicjatywy posłów PO, PiS oraz komisji „Przyjazne Państwo”. W każdym z przypadków zmiana ustawy usuwająca sankcje miała pozytywną opinię resortu finansów.

400 posłów za likwidacją

Kolejnym argumentem, który ośmielił parlamentarzystów do takiego ruchu, było to, że przepisy dotyczące sankcji zaczęły budzić kontrowersje Unii Europejskiej. Wątpliwości związane były z tym, czy sankcja VAT jest karą administracyjną, czy ekstrapodatkiem. Problem w połowie stycznia 2009 r. przeciął Trybunał Sprawiedliwości UE, uznając, że dodatkowe zobowiązanie podatkowe przewidziane w polskim ustawodawstwie nie ma cech podatku, lecz jest sankcją administracyjną, która nie stoi w sprzeczności z regułami unijnymi. TSUE uznał, że państwa członkowskie mogą nakładać obowiązki, które uznają za konieczne do prawidłowego naliczenia i pobrania podatku, a polskie przepisy dotyczące sankcji VAT nie są środkiem specjalnym stanowiącym odstępstwo od dyrektywy VAT.

Parlamentarzyści nie zamierzali czekać na orzeczenie TSUE i 1 grudnia 2008 r. wyrzucono sankcje z przepisów. Komisja Finansów Publicznych scaliła projekty: rządowy, poselskie, komisyjne oraz napisane przez senatorów. 15 października nowe przepisy zostały przyjęte przez posłów. W głosowaniu wzięło ich udział 400 i wszyscy poparli zmiany w VAT. Projekt zyskał zaś ponadpartyjną akceptację, „za” było 188 posłów PO, 138 posłów PiS, 30 z klubu Lewica, 25 z PSL; poparły go również koła poselskie i parlamentarzyści niezrzeszeni.

Myślenie posłów, którzy opowiedzieli się za likwidacją 30-proc. kar, dobrze oddaje fragment uzasadnienia projektu, który przygotowała komisja Janusza Palikota "Przyjazne Państwo", gdzie wskazano, że sankcje "nadmiernie krępują wolności gospodarcze i obywatelskie". Posłowie komisji widzieli w tym ruchu same zalety i zaryzykowali tezę, że projektowane zmiany powinny się przełożyć na "polepszenie warunków prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce i przez to - w dłuższej perspektywie - na wzrost wpływów budżetowych".

Taki był stan ducha w październiku i listopadzie 2008 r. Uchwalaliśmy ustawy już po wybuchu kryzysu gospodarczego i mieliśmy przekonanie, że firmy muszą mieć maksymalnie łatwe życie, bo to nas obroni przed recesją, która mogła w każdej chwili przyjść do Polski. Nie bez znaczenia było to, że luka podatkowa była niska, a wyłudzenia nie były tak dobrze zorganizowanym procederem jak dziś - mówi polityk PiS, który wówczas podniósł rękę za zmianami, a dzisiaj chce pozostać anonimowy.

Sankcje wracają

Problem pustych faktur nabrzmiewał jednak latami. W 2009 r. kontrole skarbowe wykryły ponad 80 tys. fikcyjnych dokumentów wartych 4,5 mld zł. Siedem lat później handel fakturami przybrał na sile, a fiskus znalazł ich przeszło 400 tys., opiewających na kwotę przekraczającą 100 mld zł. Dlatego już poprzedni minister finansów Paweł Szałamacha podjął decyzję, aby przywrócić sankcje do ustawy o VAT. Jesienią 2016 r. skierował w tej sprawie projekt do Sejmu.

Nowe przepisy obowiązują od początku tego roku i przewidują możliwość wymierzenia nie tylko dobrze znanej podatnikom sankcji w wysokości 30 proc., która obowiązywała do 2008 r. Wprowadzają również zupełnie nowy środek, mający na celu zwalczanie wyłudzeń podatkowych w VAT i poprawienie jego ściągalności - sankcję w wysokości 100 proc. Stare-nowe przepisy obowiązują w przypadku, gdy podatnik zaniży kwotę zobowiązania podatkowego lub zawyży kwotę VAT do zwrotu. W związku ze skalą występujących obecnie nadużyć w podatku od towarów i usług zasadne staje się ponowne wprowadzenie tego mechanizmu mającego na celu poprawę ściągalności podatku - napisano w uzasadnieniu do ustawy przywracającej sankcje.

OPINIE

Michał Zwyrtek starszy menedżer, doradca podatkowy w PwC

Uchylenie przepisów o 30-procentowej sankcji w VAT w 2008 r. wynikało głównie z wątpliwości dotyczących jej zgodności z prawem Unii Europejskiej. W szczególności sporna była kwestia ustalenia, czy sankcja VAT jest faktycznie sankcją administracyjną, a nie dodatkowym podatkiem, którego wprowadzenie wymagałoby zgody odpowiednich organów UE. Ponadto pojawiały się również głosy wśród polskich przedsiębiorców, że tak wysokie sankcje mogą hamować lub znacznie utrudniać prowadzenie działalności gospodarczej. Wątpliwości dotyczące zgodności polskiej sankcji z prawem unijnym już w 2009 r. rozstrzygnął Trybunał Sprawiedliwości UE.

Trybunał uznał wówczas, że takie dodatkowe zobowiązanie podatkowe nie ma cech podatku, lecz jest sankcją administracyjną, której wprowadzenie nie jest sprzeczne z prawem unijnym. Mimo tego wyroku sankcja VAT została przywrócona do polskiej ustawy dopiero w tym roku. Niewątpliwie wpłynęła ona na zmniejszenie luki VAT, jednak nie stanowi głównego narzędzia do uszczelniania systemu podatkowego. Można jednak przypuszczać, że będzie przedmiotem gorących dyskusji podczas zapowiadanej potencjalnej komisji sejmowej dotyczącej VAT. ⒸⓅ

Radosław Piekarz partner i doradca podatkowy w kancelarii A&R

Likwidacja sankcji VAT była związana z toczącym się postępowaniem przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Sprawa ta znalazła się w TSUE na skutek pytania prejudycjalnego skierowanego przez NSA. Rząd – jak można się domyślać – przestraszył się potencjalnych skutków negatywnego orzeczenia i bardzo szybko, bo jeszcze przez wydaniem wyroku, 30-procentową sankcję zlikwidował. TSUE natomiast wydał wyrok, zgodnie z którym polska sankcja była zgodna z prawem UE. Czy likwidacja sankcji ośmieliła przestępców wyłudzających VAT? Moim zdaniem nie w przypadku przestępstw karuzelowych.

Uważam, że dla tych przestępstw sankcja nie ma żadnego znaczenia. Jednocześnie likwidacja sankcji mogła spowodować wzrost najbardziej pospolitego przestępstwa VAT, czyli handlu pustymi fakturami. Wcześniej za odliczenie VAT z pustej faktury karą był podatek powiększony o sankcje. Po jej likwidacji w najgorszym wypadku tylko podatek. Wprowadzenie na nowo sankcji mogło natomiast rzeczywiście wywrzeć pewien nacisk psychologiczny: trzeba uważać, jakie faktury przyjmujemy, bowiem potencjalna kara to 30 proc. lub więcej zobowiązania podatkowego.

Maciej Kacymirow doradca podatkowy w kancelarii Greenberg Traurig Grzesiak

W uzasadnieniu do projektu ustawy, którą od 1 grudnia 2008 r. zlikwidowano poprzednio stosowaną sankcję w VAT, stwierdzono, że stanowi to "wyjście naprzeciw oczekiwaniom przedsiębiorców". To zwięzłe, ale adekwatne podsumowanie. Przepisy dotyczące sankcji były przez długi okres krytykowane jako zbyt opresyjne. Podawano również w wątpliwość ich zgodność z prawem unijnym. Jak się okazało, niesłusznie. Trzeba jednak pamiętać, że w 2007 r. TK orzekł częściową niezgodność przepisów o sankcji z konstytucją, co było jednym z powodów odstąpienia od jej stosowania. Likwidacja sankcji z pewnością wpłynęła na zwiększenie luki VAT i skalę nieprawidłowości w tym podatku. Ryzyko poniesienia takiego dodatkowego zobowiązania ma efekt odstraszający, choć raczej nie w przypadku zorganizowanych grup przestępczych organizujących na dużą skalę karuzele VAT. Na zaniżanie wpływów z VAT mają wpływ nie tylko tego typu operacje, lecz także drobniejsze wyłudzenia. Ponowne wprowadzenie przepisów sankcyjnych z początkiem tego roku mogło mieć wpływ na ograniczenie liczby takich praktyk, a co za tym idzie być jedną z przyczyn wzrostu wpływów z VAT w ostatnim okresie.

Przemysław Antas radca prawny w Antas Kancelaria Radców Prawnych i Doradców Podatkowych

Sankcja VAT budziła wątpliwości m.in. na gruncie zgodności z prawem unijnym. Był to powód jej uchylenia w 2008 r. Warto jednak pamiętać, że w czasie, kiedy pracowano nad uchyleniem sankcji VAT, w Trybunale Sprawiedliwości Unii Europejskiej czekała na rozstrzygnięcie polska sprawa C 502/07, w której trybunał badał zgodność sankcji VAT z prawem unijnym. Trybunał wydał wyrok już po uchyleniu sankcji VAT i nie dopatrzył się w takim rozwiązaniu braku zgodności z prawem unijnym.

Podkreślił, że dyrektywa VAT pozwala państwom członkowskim nakładać obowiązki, które uznają za konieczne do prawidłowego naliczenia i pobrania podatku oraz uniknięcia oszustw podatkowych. Trudno powiedzieć, czy uchylenie sankcji VAT ośmieliło wyłudzenia VAT przez zorganizowane grupy przestępcze. Uważam, że raczej nie. Oszuści nie przejmują się sankcjami nakładanymi na słupy czy przedsiębiorców wykorzystanych do popełnienia oszustwa. Sankcja VAT bardziej przeciwdziała „optymalizowaniu” podatków przy użyciu pustych faktur.