Był początek 1983 r., trwał stan wojenny, gdy ekipa gen. Wojciecha Jaruzelskiego powołała do życia urzędy i izby skarbowe. Mało kto pamięta, że do tamtej pory podatki ściągano w radach narodowych. Tak rozpoczął się proces odtwarzania systemu fiskalnego z czasów II RP. O ile przedwojenna skarbówka kojarzyła się ze sprawną obsługą, o tyle jej peerelowska kopia służyła głównie gnębieniu prywatnych przedsiębiorców, choć ci w latach 80. wytwarzali już ok. 20 proc. PKB, ratując kraj przed kompletnym bankructwem.

Zła sława naszego fiskusa przetrwała komunizm, w III RP zaś umocniły ją głośne afery: bezduszny fiskus doprowadził do bankructwa wiele firm, jak spółkę Optimus Romana Kluski. Urzędy skarbowe źle kojarzą się nie tylko przedsiębiorcom. Wbrew obietnicom kolejnych rządów nie udało się na tyle udoskonalić prawa, by rozliczanie podatków stało się proste i szybkie. Tymczasem sposób egzekwowania danin przez państwo jest równie ważny, jak ich wysokość. Gdy postępuje się zbyt brutalnie, w powietrzu zaczyna pachnieć buntem.

Kijem i gwałtem

O tym, że właściwa egzekucja podatków cementuje państwo, przekonali się już na własnej skórze Sumerowie. Z pokrytych pismem klinowym glinianych tabliczek sprzed 5 tys. lat udało się wyczytać, że ta jedna z najstarszych cywilizacji tworzyła się wokół ówczesnych urzędów skarbowych. Ich rolę odgrywały świątynie, do których okoliczni rolnicy przynosili żywność i zwierzęta jako dary dla bogów. Ofiary konsumowali kapłani, którzy – będąc wolnymi od pracy – mogli skupić się na doskonaleniu administracji zarządzającej podległymi im ziemiami (przy okazji stworzyli podstawy matematyki i pismo konieczne do prowadzenia ewidencji).

Z czasem system ten przejęli pierwsi świeccy władcy sumeryjskich miast-państw. Po czym, aby zdobywać więcej środków, dobrowolną składkę zastąpili przymusem. Efektem nadmiernego fiskalizmu stała się pierwsza znana rewolucja. Na dwóch glinianych tabliczkach przechowywanych w zbiorach Luwru można przeczytać, iż w 2378 r. p.n.e., stojący na czele buntowników Urukagina obalił chciwego króla Lugalandę i przejął władzę w Lagasz. Gdy zasiadł na tronie, zniósł podatek od małżeństw, zwolnił z płacenia danin wdowy i sieroty oraz ustalił maksymalną wysokość trybutów uiszczanych przez chłopów kapłanom. Ale tak optymistycznych historii świat starożytny nie znał zbyt wiele.

Dużo częściej wydarzały się takie jak te malowane przez Egipcjan na ścianach grobowców w Szeich Abd El-Gurna. Przez setki lat grzebano tu egipskich urzędników, w tym wielu scribes. Starożytne komiksy ukazują ich codzienne zajęcia – nie tylko to, jak pobierają daniny, ale też jak poniewierają petentów, okładając ich kijami. Zapewne z powodu zaległości podatkowych. Nic dziwnego, że już 2 tys. lat przez narodzinami Chrystusa spisywano na papirusach manifesty krytykujące system skarbowy. Ferdinand H. M. Grapperhaus w książce „Podatki przez wieki” przytacza liczący ok. 3,5 tys. lat paszkwil opisujący jak scribes traktują petentów. „Czy zwracać uwagę na warunki wieśniaka przy ustalaniu podatków od zbiorów, kiedy wąż porwał połowę, a hipopotam zeżarł resztę? Pola roją się od myszy. Szarańcza opada. Bydło pożarte” – opisywał autor nieszczęścia spadające na podatnika. „I oto poborca wysiada na brzegu rzeki ustalić podatek od zbiorów. Towarzyszą mu dozorcy, mają strzały w kołczanach, a Nubijczycy palmowe kije. Żądają »oddaj zboże«, którego przecież nie ma. Wieśniak jest bity po całym ciele, wiąże się go i zanurza w studni głową do dołu. Żona jest przymuszana (gwałcona – aut.) w jego obecności, a dzieci pętane”. Użycie takich środków zapewniało egzekucję należności.

Pobieranie podatków bajecznie uprościł pomysł, na jaki wpadli ok. VIII w. p.n.e. władcy leżącej w Azji Mniejszej Lidii. Tamtejsi królowie uznali, że można płacić za towary, usługi i składać daniny, używając kawałków metali szlachetnych, najlepiej złota. Gdy pieniądze weszły do powszechnego użycia w rejonie Morza Śródziemnego, praktyczni Rzymianie po prostu ustawiali na centralnych placach Wiecznego Miasta duży kosz – nazywany fiscusem. Każdy dorosły obywatel musiał w obecności kwestora wrzucić do fiscusa wymaganą przez państwo kwotę.

Ale gdy Rzym podbijał coraz to nowe ziemie, musiał w końcu zastąpić kosz poborcami podatków. Na pomysł, jak sprawić, by byli tani i skuteczni, wpadł w 123 r. p.n.e. Gajusz Grakchus. Sprawując urząd trybuna ludowego, przeforsował reformę oddającą w podbitych prowincjach ściąganie podatków w ręce prywatnych przedsiębiorców. Co kilka lat organizowano aukcje, podczas których publikanie licytowali, jak dużą kwotę wpłacą do skarbca. Zwycięzcy dokonywali wpłaty z własnych środków, a następnie wysyłali swoich pracowników do wylicytowanej prowincji i z nawiązką odzyskiwali wyłożone sumy.

W okupowanej Judei pracujących dla firm publikanów Żydów nazywano celnikami i powszechnie uważano za najgorszych łotrów. Dlatego tak wielką sensację wzbudził Jezus, gdy przenocował w domu celnika Zacheusza. „To zobaczyli (mieszkańcy Jerycha – aut.), wszyscy z niezadowoleniem powtarzali, że poszedł odpocząć u grzesznego człowieka” – zapisał w Ewangelii św. Łukasz. Tymczasem Zacheusz zachwycony takim potraktowaniem obiecał Chrystusowi w rewanżu: „Panie, oto połowę mojego majątku daję ubogim. A jeżeli kogoś w czymś ograbiłem, zwracam czterokrotnie”.

Powstania wybuchające w owym czasie na terenie Imperium (częste w Judei) świadczyły, że tak uczciwych celników nie było wielu. Choć ich nadużycia starał się ukrócić rządzący wtedy cesarz Tyberiusz, ogłaszając zasadę, że podatkowe owce „należy strzyc, a nie obdzierać ze skóry”.

Przez następne 400 lat ewolucja systemu skarbowego imperium uczyniła z profesji poborcy podatków funkcję dziedziczną. Ludzi obdarzonych tym tytułem nienawidzono mocniej niż celników w Judei. Dlatego zdaniem badacza wczesnego średniowiecza Roya Flechnera przyszły św. Patryk, mając 16 lat, wolał uciec z Brytanii do Irlandii, niż odziedziczyć po ojcu stanowisko poborcy.

Po upadku Imperium Rzymskiego ludzie umiejący czytać i prowadzić rachunki stali się mniejszością, a władcy powrócili do pobierania danin w naturze. Lecz jeśli chce się zbudować imperium, potrzebne są stałe wpływy. Karol Wielki, będąc analfabetą, wiedział, że najprostsze rozwiązania bywają najskuteczniejsze. Dlatego w państwie Franków rozmieścił na drogach punkty kontrolne (z germańskiego Zoll), za przejście obok których strażnicy pobierali myto.

Gdy przestało wystarczać niemieckiemu cesarzowi Fryderykowi Barbarossie, wpadł on w 1158 r. na pomysł, aby udzielać pozwoleń na rzeczy oczywiste w zamian za stałe opłaty akcyzowe. Zaczął od sprzedawania prawa do wiatru. Jeśli miasto kupowało przywilej, otrzymywało pozwolenie na budowę wiatraków i mielenia w nich ziarna. Wkrótce akcyzą obłożono producentów piwa, mięsa, masła etc. Zaleta akcyzy poległa na tym, że cesarz nie musiał tworzyć służb podatkowych, bo daninę egzekwowały władze miejskie w zamian za udział w zyskach.

Ale kreowanie podatków miało skutek uboczny. Zirytowani płatnicy zaczynali domagać się praw do współdecydowania o ich nakładaniu i przeznaczeniu. Pierwsi zażądali tego mieszkańcy Anglii po tym, jak król Ryszard Lwie Serce przepuścił ich pieniądze na sfinansowanie bezsensownej trzeciej wyprawy krzyżowej, zaś jego brat Jan Bez Ziemi uwikłał kraj w wojnę z Francuzami. W końcu 45 baronów wraz z arcybiskupem Canterbury zagroziło otwartym buntem. Podczas pertraktacji na łąkach Runnymede z Janem Bez Ziemi wynegocjowano ugodę wpisaną potem do Wielkiej Karty Wolności (1215 r.). Król nie mógł już nakładać nowych podatków bez zgody zwołanego wcześniej parlamentu. Rozwiązanie to zaczęto naśladować we wszystkich państwach europejskich.

Europejscy podatnicy zawdzięczają Anglikom również wiele innych nowatorskich idei. Gdy król Karol I po konflikcie z parlamentem rozwiązał go i zaczął osobiście wprowadzać nowe daniny, najpierw władze lokalne odmówiły ich ściągania, aż w 1649 r. wypowiedziały mu posłuszeństwo. Monarchę obalono i ścięto.

Los Karola I pokazał, że rząd nie może zdawać się przy egzekwowaniu podatków na samorządy. Gdy więc restaurowano w Anglii monarchię, już w 1665 r. utworzono urząd o nazwie Board of Taxes (zarząd podatkowy). Sukcesywnie zawłaszczał on sobie prawa do ściągania kolejnych danin, choć w 1694 r. wyrósł mu konkurent w postaci Board of Stamps (zarząd stempli). Sama opłata stemplowa była podatkiem genialnym w swej prostocie. Urzędnik pracujący dla Board of Stamps dysponował pieczątką, za której przybicie pobierał opłaty wedle zaakceptowanej przez parlament taryfy. Podatnicy musieli sami fatygować się z pieniędzmi do urzędu, ponieważ dokumenty bez stempla pozostawały bezwartościowym świstkiem papieru. Na początek opłaty stemplowej wymagano od papierów finansowych, kontraktów i umów. Z czasem stemple nakazano przybijać na: kartach do gry, gazetach, kuponach loterii, reklamach, receptach – słowem wszystkim, co papierowe.

Urzędnicy Board of Stamps zaczynali wzbudzać podobną nienawiść, jak celnicy w Judei. Ziemią obiecaną podatników okazała się więc Ameryka. Gdy w 1765 r. angielski parlament zobowiązał tamtejszych kolonistów do opłat stemplowych, za oceanem zawrzało. Najbardziej krewcy koloniści zawiązali stowarzyszenie „Synowie wolności”, które rozpoczęło działalność od wieszania na drzewach w pobliżu urzędów kukieł przedstawiających pracowników fiskusa. Przerażeni urzędnicy rzucali pracę. Tymczasem delegaci z dziewięciu kolonii spotkali się w Nowym Jorku, aby podpisać deklarację praw i skarg kolonistów w Ameryce, którą przesłano królowi Jerzemu III oraz parlamentowi. Odrzucano w niej możliwość nakładania podatków bez zgody samych zainteresowanych, grożąc w odwecie embargiem na import towarów z Anglii. Ale Londyn nie zamierzał ustąpić i wybuch rewolucji, która przyniosła narodziny Stanów Zjednoczonych, stał się kwestią czasu.

Podatki a la Pologne

Francuzi swój system ściągania podatków budowali zupełnie inaczej niż Anglicy, a mimo to doszli do podobnych efektów. Królowie rządzący w Paryżu, zamiast rozbudowywać administrację skarbową, woleli wzorem Rzymian dzierżawić ściąganie danin, zwłaszcza że będąc władcami absolutnymi, nie musieli nawet zwoływać parlamentu.

Armia prywatnych poborców rosła nieustannie i pod koniec XVII w. ich liczba przekroczyła 30 tys., choć każdy z nich musiał własnym majątkiem gwarantować dostarczenie wymaganej kwoty do królewskiego skarbca. Zawodowi „ferme” wraz z zatrudnianymi pomocnikami stanowili najliczniejszą grupę pracowniczą we Francji, a od 1726 r. także najpotężniejszą. Zawiązali wówczas stowarzyszenie, które określało, kto może zostać poborcą, i zmonopolizowało wykonywanie królewskich zleceń na ściąganie danin.

Prywatyzacja systemu skarbowego nie wyszła Francji na zdrowie. Dzierżawcy gotowi byli na wszystko, aby wyegzekwować zaplanowane kwoty. Nadmierny i brutalny fiskalizm tak spustoszył kraj, że w 1789 r. stanął on na skraju bankructwa. Wówczas król Ludwik XVI, chcąc przekonać poddanych, aby dobrowolnie coś jeszcze dorzucili do budżetu, zwołał po raz pierwszy od 175 lat parlament. Okazanie słabości zachęciło posłów do próby ograniczenia władzy monarchy i tak rozpoczął się ciąg zdarzeń prowadzący do wybuchu wielkiej rewolucji francuskiej.

Znamienne, że gdy w całej Europie zachodził proces centralizacji systemów podatkowych, w Rzeczypospolitej działo się odwrotnie. Jeszcze w XVI w., gdy Sejm akceptował prośbę króla i ogłaszał pobranie od obywateli daniny (prawa obywatelskie miała tylko szlachta), wyznaczał jednocześnie osoby poborców na każde województwo. Przedstawiciele parlamentu objeżdżali współbraci, zbierając wymagane sumy. W dużych miastach za czynność tę odpowiadali burmistrzowie. Zebrane kwoty przekazywano podskarbiemu koronnemu, który kwitował odbiór.

Jednak 1578 r. zdarzył się precedens. Sejmiki z trzech województw: sandomierskiego, krakowskiego i sieradzkiego, zawetowały uchwalone przez Sejm podatki. Król Stefan Batory zmusił je, aby samodzielnie uchwaliły i wyegzekwowały potrzebne na wojnę z Księstwem Moskiewskim daniny. Precedens okazał się zaraźliwy i gdy na tron wstąpił Zygmunt III Waza, sejmiki wojewódzkie coraz częściej negowały decyzje Sejmu. W końcu wywalczyły dla siebie prawo wyznaczania poborców podatkowych. Następnie udało im się wymusić w 1613 r. utworzenie Trybunału Skarbowego Radomskiego, który stał się sądem najwyższym w sprawach skarbowych, odbierając takie uprawnienia królowi.

Proces decentralizacji systemu dobiegł końca w 1658 r., podczas potopu szwedzkiego. Aby pozyskać poparcie szlachty, król Jan Kazimierz wraz z Sejmem wyrazili zgodę na tworzenie przy sejmikach sądów skarbowych zajmujących się poborem podatków i zaakceptowali lokalnych szafarzy. Odtąd sejmik wojewódzki decydował, czy jakaś danina będzie zaakceptowana, sam ją zbierał, a na koniec mógł ją wypłacić np. na żołd dla wojska.

Najgorzej wyglądał sam proces decyzyjny. Podczas posiedzenia sejmiku królewski legat przedstawiał podatkowe postulaty monarchy. Wówczas wszyscy (a na sejmik mógł przybyć każdy szlachcic z województwa) starali się wypowiedzieć, a przy okazji „wymyślać, ile wlezie królowi” – opisuje w książce „Szlachta polska i jej państwo” Jarema Marciszewski. Ta tradycja przyciągała na obrady pieniaczy, decyzję zaś musiano podjąć jednomyślnie. Gdy było to już w zasięgu ręki i na uchwalenie podatku nie zgadzał się tylko jeden z uczestników obrad, wtedy próbowano go upić. Kiedy to nie skutkowało, wówczas chwytano za szable. Wedle relacji Jędrzeja Kitowicza w „Opisaniu obyczajów za panowania Augusta III” samotny opozycjonista rzucał się wówczas do ucieczki w stronę kancelarii sejmiku. Jeśli biegał wolno, bywał okaleczony lub zasieczono go po drodze. Jeśli dotarł do kancelarii pierwszy i złożył pisemne oświadczenie o odrębnym stanowisku, wówczas reszta uczestników obrad musiała pogodzić się z porażką, uznając, że „nie można sejmikować dalej bez zgwałcenia prawa wolnego”. No i żadnych podatków nie uchwalano. Tak zorganizowane państwo nie miało prawa istnieć zbyt długo.

Golenie owiec

Dopiero w XIX w. kolejne europejskie kraje poczęły budować centralną administrację państwową kontrolującą wszystkie sprawy skarbowe. Po obaleniu monarchii we Francji utworzono rząd z ministerstwem skarbu, którego jednym z zadań było zajmowanie się udoskonalaniem poboru podatków. Dekadę później uczynili to samo upokorzeni przez cesarza Napoleona Prusacy.

Rewolucja francuska przyniosła ze sobą także ideę równości i powszechności podatków dla wszystkich. To bardzo mgliste pojęcie z czasem znalazło się w większości konstytucji ustanowionych w świecie. Z kolei Anglicy pokazali, jak należy budować skuteczny aparat fiskalny, nie prowokując buntów nawet w bardzo odległych koloniach. Dwiema całościowymi ustawami (Land Tax Act z 1834 r. i Inland Revenue Board Act z 1849 r.) określili zakres uprawnień i sposoby działań instytucji skarbowych, natomiast podporządkowali je jednemu centralnemu urzędowi – HM Customs and Excise dopiero w 1909 r.

Kiedy w 1918 r. Polska odzyskała niepodległość, tym razem system skarbowy tworzyła, odwzorowując europejskie standardy. Finansami państwa zarządzał minister skarbu, któremu podlegały regionalne izby skarbowe. Samym ściąganiem podatków zajmowały się urzędy skarbowe. Ten trójstopniowy podział kompetencji zlikwidowali komuniści w 1950 r., obarczając ściąganiem podatków rady narodowe. Ale w realnym socjalizmie podatki nie miały większego znaczenia, ponieważ państwo mogło zabrać obywatelowi, co mu się tylko podobało. A to, jak dowodzi wiele przykładów z przeszłości, musiało kiedyś zakończyć się rewolucją.