Subskrybuj nas na Youtube
W przetargach na roboty budowlane coraz chętniej stosowanym kryterium jest doświadczenie kadry. Premiowani są kierownicy budowy oraz eksperci z uprawnieniami w określonych rodzajach działalności. Zazwyczaj wygląda to tak, że stawia się warunek minimalny, który musi spełnić każdy wykonawca chcący ubiegać się o zamówienie. Przykładowo, kierownik budowy z doświadczeniem w realizacji dwóch podobnych inwestycji. Większe doświadczenie jest zaś premiowane dodatkowymi punktami w ramach wspomnianego kryterium. Jak ono zostanie ukształtowane, to już zależy wyłącznie od zamawiających. Część przyznaje dodatkowe punkty wyłącznie za uczestnictwo w wykonywaniu podobnych zamówień jak te, których dotyczy przetarg. Część ogranicza możliwość uzyskania maksymalnej punktacji do określonej liczby wcześniejszych realizacji. Inni pozostawiają jednak to kryterium otwarte (im więcej wykonanych inwestycji, tym większa liczba punktów). Zdarzają się nawet takie przetargi, w których oceniany jest czas pracy od otrzymania określonych uprawnień.
Eksperci, których poprosiliśmy o ocenę, przyznają, że wprowadzanie kryterium dotyczącego doświadczenia kadry może być uzasadnione.
– Doświadczony kierownik budowy to skarb, zwłaszcza przy skomplikowanych inwestycjach i rozbudowanej strukturze organizacyjnej. Sztuka jednak w tym, żeby kryterium to było dostosowane do rzeczywistych potrzeb danego zamówienia. Niestety nie zawsze się tak dzieje – mówi dr Włodzimierz Dzierżanowski, prezes Grupy Doradczej Sienna.
Barbara Dzieciuchowicz, prezes Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Drogownictwa, ma mieszane uczucia.
– Podobne kryterium stosowała przez pewien czas GDDKiA, ale jakiś czas temu zrezygnowała z niego. Z jednej strony, do pewnego stopnia, rzeczywiście doświadczenie kadry kierowniczej zwiększa szanse należytego wykonania prac. Z drugiej jednak, już minimalne wymagania stawiane jako warunek udziału w postępowaniu powinny same w sobie gwarantować takie należyte wykonanie. Jeśli już zamawiający decyduje się na wprowadzenie takiego kryterium, to na pewno nie powinien mu przypisywać zbyt dużej wagi – zauważa.
– Kryterium oceny ofert, dotyczące doświadczenia kierownika robót budowlanych, może być uzasadnione, ale tylko w konkretnych przypadkach, i musi mieć związek z przedmiotem zamówienia. Przede wszystkim przy kierownikach robót branżowych – elektrycznych, sanitarnych, teleinformatycznych – w sytuacji gdy ten ciężar robót i ich rezultat ma duże przełożenie na ostateczny wynik inwestycji – dodaje Ewa Żak, ekspert ds. zamówień publicznych w Ewa Żak Konsulting.
Nieproporcjonalna waga
Urząd Zamówień Publicznych w swej publikacji "Pozacenowe kryteria ofert" wskazuje na możliwość przyznawania dodatkowych punktów za kwalifikacje kadry. W jednym z podanych przykładów łączy doświadczenie z wyszkoleniem personelu (rozumianym jako uczestnictwo w szkoleniach podnoszących kwalifikacje). W ramach tego kryterium wskazuje na wagę 10 pkt.
Tymczasem nie brakuje przetargów, w których kryterium doświadczenia kadry osiąga 20, 30, a w ekstremalnych sytuacjach nawet 40 proc. wagi. Przy inwestycji na kwotę 100 mln zł doświadczony personel kierowniczy zyskuje więc wartość nawet kilkudziesięciu milionów złotych. Według naszych rozmówców to zdecydowanie za dużo. Ich zdaniem sensowny jest przedział od kilku do maksymalnie kilkunastu procent wagi.
– Niestety nie sposób oprzeć się wrażeniu, że część zamawiających stosuje to kryterium wyłącznie po to, by spełnić obowiązek ustawowy, zgodnie z którym cena nie może przekroczyć 60 proc. wagi. To zaś prowadzi do absurdu i wypacza sens przepisów, a ostatecznie powoduje, że zamawiający przepłaca – ocenia Artur Wawryło, ekspert prowadzący Kancelarię Zamówień Publicznych.
Zdaniem dr. Włodzimierza Dzierżanowskiego przypisanie kryterium doświadczenia kadry wagi rzędu 30–40 proc. można wręcz uznać za naruszenie prawa. Ekspert powołuje się na zasadę proporcjonalności.
– Tak wysoka waga tego kryterium może być uznana za nieproporcjonalną, co moim zdaniem da się wykazać przed Krajową Izbą Odwoławczą – ocenia ekspert.
Wskazane ograniczenia
Właściwie ustalona waga to nie wszystko. Liczy się także sposób oceniania ofert. Chyba najmniej rozsądne jest przyznawanie punktów za czas, który upłynął od zdobycia wymaganych uprawnień.
– Są kierownicy poszczególnych branż z nawet 25-letnim stażem. Co z tego jednak, jeśli od 20 lat nie byli na placu budowy, a realizują się np. jako urzędnicy publiczni, wydając pozwolenia na budowę lub decyzje administracyjne? Biorąc pod uwagę postęp techniczno-technologiczny, czas posiadania uprawnień jest bez znaczenia w sytuacji, gdy nie ma przełożenia na praktykę – zwraca uwagę Ewa Żak.
Dużo bardziej celowe jest mierzenie czasu pełnienia funkcji kierownika budowy przy konkretnych inwestycjach czy też branie pod uwagę liczby podobnych zamówień. Także tu wskazane jest jednak wprowadzenie pewnych ograniczeń i przyznawanie maksymalnej liczby punktów np. za 15 lat czy pięć podobnych inwestycji. W przeciwnym razie łatwo doprowadzić do sytuacji, gdy najwięcej punktów zdobędą firmy zatrudniające po prostu najstarszych kierowników.
Wprowadzenie tych obostrzeń jest również wskazane z uwagi na ewentualne problemy ze znalezieniem zastępców. Jeśli bowiem firma wygrywa przetarg dzięki punktom uzyskanym za doświadczenie kierownika, to w sytuacjach losowych powinna go zastąpić kimś ze zbliżonym portfolio. Nietrudno sobie wyobrazić sytuację, gdy osób z największym doświadczeniem w kraju nie będzie zwyczajnie kim podmienić.
– Oczywiście chwilowo, np. na czas krótkiej choroby, powinno się móc zastąpić takiego kierownika także kimś z mniejszym doświadczeniem. Co do zasady jednak, w sytuacji gdy jest to kryterium oceny ofert, powinien to być ktoś z co najmniej podobnym doświadczeniem. Dobrze, by zamawiający wprowadzali do kontraktów postanowienie regulujące te kwestie – podpowiada dr Włodzimierz Dzierżanowski.
Nienaprawialny błąd
Branża budowlana przyznaje, że wysokiej klasy specjaliści, zwłaszcza w okresie boomu, są rozchwytywani na rynku. Jednakże zwiększająca się popularność opisywanego kryterium sprawia, że firmy próbują wychwycić nawet najdrobniejsze potknięcia w dokumentach potwierdzających doświadczenie kadry swych konkurentów.
– Regułą stało się drobiazgowe prześwietlanie życiorysów kierowników budów i weryfikacja ich uprawnień. Coraz częściej zaczyna to wręcz przypominać regularne śledztwa – zauważa Artur Wawryło.
Próby podważania doświadczenia czy uprawnień widać w odwołaniach kierowanych do Krajowej Izby Odwoławczej. Jest to o tyle istotne, że ustanowienie takiego kryterium uniemożliwia podmianę raz wskazanej osoby na inną.
Potwierdza to najnowsze orzecznictwo. Niedawno zapadł wyrok w sprawie przetargu na budowę centrum muzealno-edukacyjnego w Karkonoskim Parku Narodowym. W nim również zastosowano kryterium doświadczenia kadry, przypisując mu wagę 20 proc. Wymagano przy tym uprawnień budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Zwycięska firma wskazała na osobę, która zdobyła uprawnienia w 1978 r. Drobiazgowe porównanie przepisów z czasów PRL z obecnie obowiązującymi doprowadziło KIO do uznania, że nie są one analogiczne. Co więcej, w dokumentach stwierdzono, że specjalista legitymujący się tymi uprawnieniami ma wyższe wykształcenie, choć nie było to prawdą. Efekt – wykluczenie firmy.
"Ponieważ nieprawdziwa informacja związana jest z kryterium oceny ofert dotyczącym doświadczenia kadry, nie mogłoby dojść do wskazania w tym zakresie innej osoby mającej pełnić funkcję kierownika budowy. Gdyby wykonawca przedstawił do tej funkcji inną osobę, to nie mógłby w przedmiotowym kryterium uzyskać punktów, niedopuszczalne jest bowiem dokonywanie w ofercie, po upływie terminu na jej złożenie, zmian w zakresie podlegającym ocenie w ramach kryteriów oceny ofert" – zauważyła KIO w wyroku z 9 września 2019 r. (sygn. akt KIO 1642/19).