Od ponad roku w mediach coraz częściej można natknąć się na materiały wieszczące nadchodzący deficyt energii elektrycznej w Polsce spowodowany brakiem nowych mocy wytwórczych i rosnącym popytem. Do tego dochodzą alarmujące informacje na temat złego stanu sieci elektroenergetycznych, czego najbardziej znanym przykładem był raport na temat awarii w Szczecinie i okolicach zeszłej zimy. Czy taki stan rzeczy oznacza, że prawo energetyczne zawiodło jako instrument mający zapewniać bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej po rozsądnej cenie?
Jakość prawa energetycznego, która została obniżona w wyniku wielu nieprzemyślanych i niestarannych nowelizacji, odgrywa na pewno dużą rolę w takim stanie rzeczy, jednakże z drugiej strony najwięcej negatywnych czynników wpływających na obniżanie się bezpieczeństwa energetycznego kraju należy przypisać praktyce stosowania tego prawa, którą realizują głównie Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE) oraz Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK) wraz z Sądem Apelacyjnym (SA) w Warszawie i Sądem Najwyższym. Oto kilka tego typu przykładów z praktyki Chadbourne & Parke.
W każdym sektorze gospodarki cena towaru i sposób ustalania cen determinują zachowania uczestników rynku, w tym producentów towaru. W przypadku energii elektrycznej na przestrzeni ostatnich 10 lat Prezes URE starał się czynić wszystko, żeby cena energii była jak najniższa dla odbiorców końcowych. Niestety czyniono to kosztem ograniczania środków na inwestycje. Konsekwencją tej polityki są występujące obecnie zagrożenia pracy sieci elektroenergetycznych, które nie są w stanie sprostać rosnącemu popytowi na usługi przesyłowe i dystrybucyjne. Nakłady inwestycyjne będą musiały być ponoszone przez operatorów systemów i obecnie nie da się uniknąć istotnego wzrostu cen energii elektrycznej. Jednakże funkcjonujący system regulacji cen energii elektrycznej w dalszym ciągu nie daje prawnych gwarancji, że nakłady te będą zatwierdzane na wymaganym poziomie.
Również wytwórcy i firmy obrotu energią elektryczną działają w nieprzejrzystym środowisku prawnoregulacyjnym. Wytwórcy energii elektrycznej oraz przedsiębiorstwa zajmujące się obrotem energią elektryczną, które nie zajmują się jednocześnie działalnością w zakresie przesyłania lub dystrybucji od 2001 r., nie przedkładają taryf do zatwierdzenia Prezesowi URE, ponieważ zwolnił je on z tego obowiązku aktem z 28 czerwca 2001 r., który nazwał stanowiskiem. W roku 2007 r. Prezes URE zmienił jednak zdanie i zażądał od 14 przedsiębiorstw obrotu energią elektryczną wydzielonych w połowie 2007 r. w ramach tzw. unbundlingu wymaganego dyrektywą 54/03 przedłożenia taryf na rok 2008. Prezes URE nagle uznał, że jego stanowisko z 2001 r. zwalniające określone w nim przedsiębiorstwa energetyczne nie miało mocy prawnej, ponieważ zostało wydane w wadliwej formie prawnej, i stwierdził, że nigdy nie zwalniał tych przedsiębiorstw z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia. Co ciekawe, Prezes URE nałożył wymóg przedkładania taryf do zatwierdzenia tylko na 14 największych przedsiębiorstw obrotu, podczas gdy stanowiskiem objętych było ponad 700 przedsiębiorstw.
Z prawnego punktu widzenia powstał stan, w którym akt prawny mający fundamentalne znaczenie dla kluczowej gałęzi przemysłu, jaką jest energetyka, jest stosowany wyrywkowo i w sposób nieprzewidywalny, co ma zasadniczy wpływ na przyszłe inwestycje i rozwój nowych źródeł energii elektrycznej.
Czy w sytuacji bezprawnych działań prezesa URE przedsiębiorstwo energetyczne może liczyć na skuteczną ochronę prawną? Od decyzji Prezesa URE można się odwołać, lecz w przypadku decyzji taryfowych ochrona praw przedsiębiorstw energetycznych jest niewystarczająca. Orzecznictwo SOKiK i sądów wyższych instancji łącznie z Sądem Najwyższym na przestrzeni ostatnich lat poszło w kierunku daleko idącego formalizmu. Przejawia się on w szczególności w przyjmowaniu, że proces przed SOKiK czy SA w Warszawie przeciw decyzji Prezesa URE jest procesem gospodarczym sensu stricto, który wszczyna odwołanie od decyzji Prezesa URE. W związku z tym sądy ograniczają znaczenie postępowania administracyjnego przed Prezesem URE na rzecz dowodów składanych przez strony w postępowaniu przed sądem. Skutkiem tego ukształtowała się zasada, dzięki której Prezes URE może przeprowadzać w postępowaniu administracyjnym bardzo ograniczone dowody, mimo że zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego powinien z własnej inicjatywy dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie brakuje sytuacji, kiedy takich dowodów w postępowaniu w ogóle się nie przeprowadza, a Prezes URE opiera decyzję na pewnych założeniach, które nie wiadomo jak powstały. Oznacza to, że odwołując się od decyzji Prezesa URE, strona skarżąca musi powołać wszystkie dowody na rzecz obalenia decyzji pod rygorem ich pominięcia, która to decyzja może nie być oparta na żadnych konkretnych dowodach. Jeszcze na przełomie stuleci można było skutecznie podważyć przed sądem decyzję Prezesa URE, podnosząc zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy na etapie postępowania administracyjnego, gdzie obwiązuje zasada prawdy materialnej wyrażona w k.p.a. Obecnie sądy w ograniczonym zakresie kontrolują staranność działania Prezesa URE na etapie postępowania administracyjnego i wymagają zgłoszenia dowodów na okoliczności podważające nie poparte dowodami tezy Prezesa URE zawarte w decyzji, dzięki czemu Prezes URE może bronić swojej decyzji, ograniczając się jedynie do zarzutu braku w odwołaniu dowodów na poparcie zarzutów przedsiębiorstwa, lecz bez konieczności zgłaszania przeciwdowodu.
Powyżej przedstawione przypadki są przejawami ryzyka regulacyjnego, którego można by uniknąć, gdyby kontrola sądowa decyzji Prezesa URE uległa zmianie i była prowadzona przy zachowaniu zasady równości sytuacji procesowej Prezesa URE i przedsiębiorstw energetycznych w zakresie zgłaszania dowodów, w tym przy zapewnieniu kontroli staranności działania Prezesa URE wymaganego przez k.p.a. na etapie postępowania administracyjnego. Lekarstwem na taką sytuację jest uchwalenie nowej ustawy w miejsce prawa energetycznego, która zmieni zasady postępowania przed Prezesem URE, jak i sądami. Takie zmiany zwiększające gwarancje prawne dla przedsiębiorstw energetycznych są niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego Polski. Autor kieruje zespołem ds. energetycznych i zmian klimatycznych.
Kontakt: imuszynski@chadbourne.com
