Rząd ucieka przed odszkodowaniami. Zabezpiecza się przed ich wypłatą za lockdown

Uwzględnienie argumentów premiera może utrudnić dochodzenie rekompensat za wiosenne przymusowe zamknięcie biznesów. Mateusz Morawiecki we wniosku do TK domaga się stwierdzenia niekonstytucyjności art. 4171 par. 1 kodeksu cywilnego, w zakresie, w jakim pozwala sądom orzekającym o odszkodowaniu samodzielnie decydować, czy rozporządzenie było zgodne z konstytucją, czy nie.

To uprawnienie sądów dotąd nie budziło kontrowersji. Teraz premier chce, by zasądzenie odszkodowania od Skarbu Państwa było możliwe dopiero po tym, jak TK stwierdzi niekonstytucyjność aktu wykonawczego. "Nie ma żadnych racjonalnych podstaw” – przekonuje we wniosku – "żeby rozporządzeniom odmówić domniemania zgodności z ustawą zasadniczą”.

Co więcej, zdaniem szefa rządu obecne brzmienie art. 4171 to wręcz pułapka prawna: obywatel może czuć się zdezorientowany, czy w celu uzyskania rekompensaty od państwa powinien najpierw skierować przepis do trybunału, czy niekoniecznie.

– Wniosek jest wyłącznie reakcją na skierowane przez przedsiębiorców wezwania do zapłaty za wprowadzenie bezprawnych rozporządzeń, które w czasie epidemii zakazywały lub ograniczały prowadzenie działalności gospodarczej – nie ma wątpliwości mec. Jacek Dubois, który w imieniu 160 przedsiębiorców szykuje pozew zbiorowy przeciwko państwu. Roszczenia tylko tej grupy opiewają na ok. 181 mln zł. – To pokazuje, jak instrumentalnie traktowani są przedsiębiorcy. Rada Ministrów, zamiast usiąść do stołu z tymi, którzy znaleźli się w naprawdę dramatycznej sytuacji, próbuje innymi drogami uchronić się przed wypłatą odszkodowań.

W tej ocenie mec. Dubois nie jest osamotniony.

– Ostatnie doświadczenia pokazują, że jeśli premier kieruje cokolwiek do TK, to nie po to, by rozwiązać problem, lecz by odsunąć go od siebie, traktując sąd konstytucyjny jako zamrażarkę, lub aby rękami sędziów załatwić legalizację wątpliwych konstytucyjnie pomysłów egzekutywy – mówi prof. Ewa Łętowska, sędzia TK w stanie spoczynku.

– Co gorsza, uwzględnienie wniosku premiera mogłoby utrudnić dochodzenie roszczeń przede wszystkim rodzimym firmom, które w odróżnieniu od firm zagranicznych nie mogą odwoływać się choćby do międzynarodowych sądów arbitrażowych – zauważa Piotr Wołejko, ekspert z Pracodawców RP.

Ucieczka przed odszkodowaniami

Sądy nie będą mogły samodzielnie stwierdzić o niekonstytucyjności rozporządzenia i będą musiały pytać o to Trybunał Konstytucyjny. W ten sposób rząd zabezpiecza się przed koniecznością wypłaty przedsiębiorcom odszkodowań za lockdown.

W reakcji na roszczenia ponad 160 firm opiewające na 181 mln zł premier domaga się od TK stwierdzenia niekonstytucyjności art. 4171 k.c. będącego podstawą roszczeń przedsiębiorców. Jego zdaniem przepis narusza konstytucję, gdyż nie wynika z niego obowiązek uprzedniego stwierdzenia niezgodności rozporządzenia z ustawą zasadniczą. Innymi słowy, zdaniem Mateusza Morawieckiego sąd, który ma na podstawie tego przepisu orzec o odszkodowaniu za tzw. legislacyjne bezprawie, nie powinien mieć możliwości pominięcia na własną rękę rozporządzenia, które uważa za niekonstytucyjne. W takim przypadku na temat ewentualnej niezgodności z ustawą zasadniczą rozporządzenia powinien najpierw wypowiedzieć się TK. Dlaczego? Obecny stan prawny może prowadzić do sytuacji, w której jeden z sądów orzeknie o bezprawiu legislacyjnym, a inny oddali powództwo o odszkodowanie, uznając, że dane rozporządzenie nie narusza ustawy zasadniczej. A to jest niepożądane z punktu widzenia spójności systemu prawa i stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego.

Niewydolny TK

Mateusz Morawiecki twierdzi ponadto, że obecna redakcja zaskarżonego przepisu jest swego rodzaju pułapką prawną zastawioną na osoby, w tym przedsiębiorców, które domagają się od państwa odszkodowania. Te jako nieposiadające zaawansowanej wiedzy prawniczej mogą sądzić, że nie ma konieczności uzyskiwania prejudykatu w postaci orzeczenia TK o niekonstytucyjności rozporządzenia. „Doprecyzowanie treści art. 4171 par. 1 k.c., w zakresie, w jakim dotyczy niezgodności z prawem rozporządzeń, poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania prejudykatu TK doprowadzi do uzgodnienia tego przepisu z zasadą demokratycznego państwa prawa i wywodzoną z niej zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa” – czytamy w uzasadnieniu wniosku.

Przeciwnego zdania są jednak eksperci, z którymi rozmawiał DGP.

– Jeżeli wniosek zostanie uwzględniony, wielu obywateli będzie pozbawionych prawa do sądu – uważa Krystian Markiewicz, prezes Stowarzyszenia Sędziów Polskich „Iustitia”. Jego zdaniem, jeżeli sądy będą musiały za każdym razem pytać TK o akty rangi podustawowej, trybunał stanie się kompletnie niewydolny.

Dlatego też zdaniem sędziego Markiewicza z przedsiębiorcami, którzy ponieśli szkody z powodu obostrzeń covidowych, może być tak jak z osobami poszkodowanymi przez ustawę dezubekizacyjną – nie mogą doczekać się sprawiedliwości, gdyż TK nie chce wydać wyroku w tej sprawie.

Spór o kognicję

Premier przyznaje, że sądy, zgodnie z konstytucją, mają możliwość pomijania tych rozporządzeń, które wydają im się niezgodne z ustawą zasadniczą. Zaznacza przy tym jednak, że taka możliwość nie powinna istnieć przy orzekaniu o odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za bezprawie legislacyjne (patrz: grafika).

– To kuriozalne. Zaskarżony przepis obowiązuje już od kilkudziesięciu lat i nigdy nie było wątpliwości co do tego, że sądy mogą, w ramach postępowań wszczynanych na jego podstawie, nie tylko oceniać rozporządzenia pod kątem ich zgodności z konstytucją – mówi sędzia Markiewicz.

O prawie do samodzielnego badania przez sądy aktów rangi podustawowej wielokrotnie wypowiadały się w swych orzeczeniach dwa najważniejsze sądy – SN oraz NSA.

– Widać, że premier ma świadomość, iż sądy są niezawisłe, a przez to ich wyroki nieprzewidywalne dla polityków. Woli więc zaufać TK, który już nieraz przecież swoimi orzeczeniami udowodnił, że nie zrobi niczego, co nie spodobałoby się obecnej ekipie rządzącej – komentuje Markiewicz.

Jak zauważa prof. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z UW, jeżeli premier uznaje, że obowiązujące brzmienie 4171 par. 1 k.c. nie wyznacza w sposób dookreślony wzorca zachowania, to pożądany przez niego efekt prościej uzyskać poprzez wniesienie do Sejmu stosownej zmiany tego przepisu. – A jeżeli chciałby całkowicie wyeliminować wątpliwości co do przyszłego orzekania sądów na okoliczność odpowiedzialności legislacyjnej państwa, to w drodze ustawy można określić jeden konkretny sąd mający w tym zakresie wyłączność rzeczową, co zminimalizuje prawdopodobieństwo wystąpienia rozbieżności w orzecznictwie – dodaje.

Natomiast prof. Maciej Gutowski z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu przypomina, że prawo do oceniania przez sądy rozporządzeń i innych aktów podustawowych wynika wprost z konstytucji oraz orzecznictwa TK.

Trik premiera

– W ustawie zasadniczej jest powiedziane, że sędziowie podlegają tylko konstytucji i ustawom. Nie ma ani słowa o rozporządzeniach. A skoro tak, to sądy mają nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek oceny tego typu aktów. Gdyby były one związane aktami wydawanymi przez administrację rządową, utraciłyby władzę sądowniczą i przestały być sądami – stwierdza prof. Gutowski.

W sprawach o sygnaturze akt P 81/08 oraz P 9/98 sąd konstytucyjny stwierdził wprost, że sąd może samodzielnie oceniać akt podustawowy poprzez odmowę jego zastosowania.

– Biorąc powyższe pod uwagę, należy z całą mocą stwierdzić, że to wniosek premiera, a nie skarżony przez niego przepis kodeksu cywilnego trudno pogodzić z ustawą zasadniczą – kwituje prof. Maciej Gutowski.

Mecenas Jacek Dubois, który reprezentuje przedsiębiorców domagających się odszkodowań, nie ma wątpliwości, że wniosek jest wyłącznie reakcją na skierowane przez nich wezwania do zapłaty za wprowadzenie bezprawnych rozporządzeń, które w czasie epidemii zakazywały lub ograniczały przedsiębiorcom prowadzenie działalności gospodarczej.

– Wniosek wprost odnosi się tylko do rozporządzeń, a nie do rozporządzeń i ustaw, chociaż art. 4171 par. 1 k.c. odwołuje się ogólnie do „aktu prawnego” i „właściwego postępowania”. To pozwala nam przypuszczać, jest to reakcja na rozproszoną kontrolę konstytucyjną, którą mogą sprawować sądy i która daje im możliwość dokonywania samodzielnej oceny legalności rozporządzeń, co sądy wielokrotnie wywodziły z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – uważa mec. Dubois, a Agata Plichta-Trzonkowska z jego kancelarii dodaje, że skierowanie wniosku pozwala również przypuszczać, że Rada Ministrów jest świadoma swoich naruszeń. – Dlatego stara się uzyskać korzystny dla siebie wyrok, który będzie wykorzystany w sprawach odszkodowawczych – tłumaczy.

Jak przypomina Piotr Wołejko z Pracodawców RP, ograniczeń wprowadzonych na podstawie wątpliwej podstawie prawnej w drodze rozporządzeń nie brakowało. – W drodze aktów wykonawczych wprowadzano zakazy dla poszczególnych rodzajów działalności gospodarczej, jak i niedawne obostrzenia wprowadzone w poszczególnych powiatach w czerwonych czy żółtych strefach – przypomina ekspert. – O ile do tej pory sądy mogły po prostu nie stosować wątpliwych przepisów rozporządzeń, bez konieczności uzyskiwania certyfikacji TK dla swych działań, tak dzięki takiemu trikowi premiera może się okazać to niemożliwe, a samo dochodzenie roszczeń może być odsunięte o niedający się przewidzieć okres. To wszystko nie buduje przyjaznego otoczenia regulacyjnego.

– Ostatnie doświadczenia pokazują, że jeśli premier kieruje cokolwiek do TK, to nie po to, by rozwiązać problem, lecz by odsunąć go od siebie, traktując sąd konstytucyjny jako zamrażarkę, lub aby rękami TK załatwić legalizację wątpliwych konstytucyjnie pomysłów egzekutywy – mówi prof. Ewa Łętowska, sędzia TK w stanie spoczynku. – Z dewiacjami prawnymi, popełnianymi czy to z wyrachowania, z nieświadomości, pośpiechu, omyłek czy złej woli i ich politycznym konsumowaniem, mieliśmy do czynienia zawsze. Ale od tego są instytucje kontrolne, by to korygować. Przy braku odpowiednio działających bezpieczników dewiacyjne aspekty prawa się uwidaczniają ze zdwojoną mocą. Wcale mnie to nie dziwi, podobnie jak to, że odbywa się to w tak wyraźny, afunkcjonalny sposób (te wzorce kontroli!). Przecież to jest pomysł na okrojenie zakresu art. 77 konstytucji, na skutek manipulacji pojęciem „niezgodności z prawem działania organu władzy publicznej” – pointuje prof. Łętowska.