Po co organizowane są przetargi? By dostęp do publicznych kontraktów oraz pieniędzy był równy dla wszystkich zainteresowanych firm oraz by można było kupić ich usługi taniej. Bo jeśli w konkursie startuje kilkoro chętnych, to można wybrać dobrą ofertę za rozsądną sumę. Tyle teoria, która u nas rozmija się z praktyką.
OLAF, Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, w niedawnym raporcie na temat nieprawidłowości w zamówieniach publicznych oszacował, że w Polsce prawdopodobieństwo korupcji dotyczy 19–23 proc. rozpisywanych przetargów, co przekłada się na 40 mld zł (w ostatnich latach rynek zamówień publicznych wynosił ok. 160 mld zł). Trudno w to uwierzyć. Ale tylko do czasu, gdy bliżej przyjrzymy się systemowi kontroli nad zamówieniami publicznymi. Bo jest on dziurawy jak sito.
– – pracownik jednego z resortów, w którym niedawno były spore kłopoty z zamówieniami publicznymi, opowiada, nie owijając w bawełnę.
327,81 zł kary
71 mln zł – na taką sumę opiewały cztery umowy podpisane w latach 2008–2009 przez Centrum Projektów Informatycznych a koncernem IBM, który zobowiązał się do stworzenia istotnego elementu e-administracji – rejestru PESEL2. W 2011 r. wybuchła afera, bo okazało się, że przy zawieraniu kontraktów złamano prawo, pojawiły się także podejrzenia korupcji wśród urzędników. Dwa lata później Urząd Zamówień Publicznych (UZP), po zakończeniu kontroli umów z IBM, podał, że zamówienie na PESEL2 zostało specjalnie podzielone przez rządowe Centrum Projektów Informatycznych na mniejsze części, aby obejść prawo i kontrakty dać za każdym razem tej samej firmie, czyli IBM. Dzięki temu podziałowi amerykańska firma pierwszy kontrakt dostała z wolnej ręki (była na tyle tania, że nie podlegała obowiązkowi przetargu). Tyle że wykonując go nie przekazała praw autorskich do systemu, więc każdy kolejny kontrakt dostawała bez konkursu, bo była jedyną firmą z uprawnieniami do zmian w systemie. 15 miesięcy temu UZP skierował do sądu pozew o unieważnienie całego kontraktu. Ale siedem lat po podpisaniu pierwszych umów oraz 4 lata po wybuchu afery sądowych rozstrzygnięć wciąż nie widać.
22,2 mln zł przeznaczył w 2010 r. resort sprawiedliwości na stworzenie nowego systemu rachunkowości i kadr. Ministerstwo zorganizowało konkurs, który miał wyłonić najlepszą ofertę. Nagrodą dla zwycięzcy było zaproszenie do negocjacji – i to negocjacji z wolnej ręki, bez przetargu. W konkursie wystartowały cztery firmy, a najwięcej punktów zdobyła spółka S&T Services. I automatycznie to ona w 2011 r. podpisała umowę na budowę systemu, dostarczenie sprzętu oraz przeszkolenie kadr. Pod koniec 2013 r. sposobem wydania ponad 22 mln zł zainteresował się UZP, który ocenił, że Ministerstwo Sprawiedliwości złamało prawo. Bo wydana suma była tak duża, że powinien odbyć się przetarg. Minął rok z okładem, a za sprawę wciąż nikt nie odpowiedział. Konkursem na wniosek Centralnego Biura Antyterrorystycznego zainteresowała się prokuratura.
544 tys. zł wydał bez przetargu w czerwcu 2011 r. Sąd Najwyższy na stronę internetową i modernizację intranetu (wewnętrznej sieci komputerowej). Po tym, jak w DGP opisaliśmy to kontrowersyjne zlecenie, UZP przeprowadził kontrolę. I znalazł nieprawidłowości, bo SN – wbrew temu, jak się tłumaczył – nie miał prawa wydać tak dużych pieniędzy bez przetargu. Odwołanie SN od wyników kontroli zostało odrzucone prze Krajową Izbę Odwoławczą przy UZP. Czyli wszelkie podstawy do wyciągania konsekwencji były. I co? Cztery lata od podpisania tej dziwnej umowy nikt w Sądzie Najwyższym nie został ukarany. Wprawdzie UZP skierował sprawę do właściwego rzecznika dyscypliny finansów, ale została odrzucona w drugiej instancji z powodów proceduralnych. Zresztą w pierwszej instancji, choć uznano winę trzech urzędników (szefa kancelarii pierwszego prezesa SN, dyrektora biura informatyki i głównego specjalisty ds. zamówień publicznych) za to, że „działając wspólnie (...) złamali prawo zamówień publicznych”, to nałożono na nich zaledwie po 327,81 zł kary. CZYTAJ WIĘCEJ NA TEN TEMAT >>>
Po ponawianych przez nas w ostatnich tygodniach pytaniach o bieg sprawy, UZP niespodziewanie na dwa tygodnie przed 4-letnim terminem przedawnienia zdecydował się złożyć pozew przeciwko SN o unieważnienie zamówienia. Ale jak oceniają specjaliści, wymiarowi sprawiedliwości wydanie wyroku może zająć kolejne 2–3 lata. CZYTAJ WIĘCEJ >>>
37 procesów na 10 lat
Te trzy sprawy dotyczą informatyzacji, bo tę działkę najpilniej obserwuję. Ale wystarczy spytać ekspertów – czy gdzie indziej z wyciąganiem konsekwencji za ustawione, fikcyjne, czasem wręcz skorumpowane przetargi jest lepiej, można usłyszeć takie opinie: – – wzdycha Dariusz Ziembiński, ekspert ds. przetargów z Grupy Doradczej KZP.
–
– – mówi ekspert. I podkreśla, że choć blisko 10 proc. polskiego PKB przechodzi przez rynek zamówień publicznych, to tak naprawdę nikt nie jest zainteresowany jego realną kontrolą.
Agata Michałek-Budzicz, ekspertka ds. zamówień publicznych, pracująca jako analityk dla instytucji kontrolnych, tylko rozkłada ręce: – – zarzeka się.
Nawet oni są zaskoczeni, gdy dowiadują się, jak bardzo rzadkie. Z danych, które zebrałam, wynika, że od 2005 r. prezes UZP wystąpił do sądu zaledwie 37 razy z powództwem o stwierdzenie nieważności umowy zawartej w wyniku złamania przepisów przetargowych. Spraw mało, a wyroków zgodnych z oczekiwaniami urzędu jeszcze mniej. Przez dekadę zapadło ich (nie zawsze prawomocnych, bo w kilku przypadkach trwają postępowania apelacyjne) zaledwie 22. – – Michałek-Budzicz kilka razy dopytuje się, czy na pewno to tak skromna liczba.
Jak bardzo skromna to liczba, najlepiej widać w porównaniu z liczbą wykazanych naruszeń prawa. Przyjrzyjmy się latom 2008–2014, bo to był czas ogłaszania i rozliczania przetargów z ostatniej unijnej perspektywy budżetowej. Do Polski trafiły miliardy euro, z których większość mogła być wydana wyłącznie poprzez zamówienia publiczne. W tym czasie UZP złożyło do sądów 30 pozwów o unieważnienie kontraktu, z czego wyrokami stwierdzającymi winę zakończyło się 19 postępowań. W tym czasie UZP przeprowadził 1487 kontroli i natrafił na 290 poważnych przypadków naruszenia prawa. Czyli problemy dotyczyły jednej piątej skontrolowanych przetargów.
Sporo, ale to i tak nic w porównaniu z kontrolami doraźnymi. Zamówienia poniżej 10 mln euro dla towarów i usług i 20 mln euro dla robót budowlanych nie muszą być sprawdzane. UZP sprawdza legalność procesu tylko na wniosek organów śledczych, firm, instytucji biorących udział w zamówieniu czy samych zamawiających. I jak się okazało, od 2008 r. na 306 takich kontroli wykryto aż 179 przypadków poważnego złamania prawa. Czyli nieprawidłowości były w ponad połowie przypadków. – – alarmuje Michałek-Budzicz.
– – zauważa mecenas Piotr Trębicki, specjalizujący się w prawie zamówień publicznych. I ma rację. Jak się dowiedzieliśmy, tylko w latach 2012–2014 UZP odrzucił ponad 2,5 tys. (sic!) takich wniosków. –– grzmi Dariusz Ziembiński. – – opowiada ekspert.
UZP broni się, tłumacząc, że procesy o unieważnienie zamówienia to niejedyna metoda karania za łamanie prawa. – – zapewnia Anna Łagocka z UZP.
Z tymi karami jest trochę lepiej. Przykładowo w 2014 r. UZP nałożyło 31 kar pieniężnych (w większości o wysokości 3 tys. zł, ale jedna o wysokości 150 tys. zł), z czego wyegzekwować udało się 22.
Wniosków do rzeczników dyscypliny finansów kierowanych jest też sporo. Od 2004 r. takich spraw uzbierało się 433, z czego aż 208 w latach 2013–2014, bo wtedy zamykano perspektywę budżetową. A więc w ostatniej chwili organizowano sporo przetargów, by nie stracić pieniędzy. Ale niech nikogo nie zmyli sama liczba skierowanych spraw, bo decyzji o ukaraniu winnych zapadło przez 10 lat tylko 138. A przynajmniej o tylu wie UZP, bo aż w 83 przypadkach urząd nie został przez rzeczników poinformowany o podjętej przez nich decyzji.
Lata do wyroków
Ale problemem jest nie tyle statystyka karalności, ile raczej przewlekłość sądowych spraw. – – mówi Łagocka.
– – wzdycha Michałek-Budzicz.
Te problemy, zdaniem osób związanych z rynkiem zamówień publicznych, to wynik źle działającego aparatu kontrolnego. Rozprawy przed Krajową Izbą Odwoławczą, która rozstrzyga w sprawie zasadności wszelkich skarg wykonawców czy uczestników postępowań, a także decyduje o ewentualnym odwołaniu od wyników kontroli – nie są nagrywane, czyli nie ma możliwości wglądu w to, co się na nich działo. Protokoły z tych obrad mają kilka stron, gdy jedno posiedzenie trwa przez godzinę czy dwie. Podobnie krótkie są uzasadnienia wyroków, niespecjalnie więc też oddają wydarzenia z obrad.
Na krajowe izby odwoławcze, a raczej na nieprzewidywalność jej arbitrów, eksperci narzekają powszechnie. – – ironizuje Michałek-Budzicz. To głośna ustawka dotyczyła przetargu na system eZdrowia.
18 kontrolerów
Eksperci tłumaczą, że „dziwne” opinie arbitrów KIO nie są jedynym źródłem problemów. –– zauważa mecenas Trębicki. I dodaje, że od czasów nowelizacji ustawy – Prawo zamówień publicznych z 2009 r. jedynie prezes UZP ma prawo do złożenia do sądu skargi na przetarg czy zamówienie. –– tłumaczy mecenas.
Przytakują mu inni eksperci, podkreślając, że w Polsce to nie przejrzystość przetargów, tylko szybkość ich rozstrzygania postrzegana jest jako najważniejsza zaleta zamówień publicznych. – – mówi Ziembiński. –
– – tłumaczy Agata Michałek-Budzicz. Podkreśla, że dziś trudno nawet policzyć straty, jakie ponosimy z powodu nieprawidłowości i nadużyć przy zamówieniach publicznych.
– – dodaje ekspertka.
Na razie na takie kontrole nie ma co liczyć. Powód jest banalny, co przyznaje UZP: w kluczowym departamencie kontroli doraźnej pracuje tylko 18 kontrolerów i trzech naczelników. W tym skromnym gronie mają zajmować się sprawdzaniem rynku wartego 160 mld zł.
