ZUS zbankrutuje? "Te obawy są całkowicie bezpodstawne"

Za chwilę otwiera się okienko w OFE. Obawia się Pani odpływu klientów z ZUS?

Prof. Gertruda Uścińska, prezes ZUS: Dziś ciężko wyrokować, jakie będą przepływy. W poprzednim okienku deklarację pozostania w otwartych funduszach emerytalnych złożyło ponad 2,5 miliona osób. Jednak od tego czasu tylko 0,5 proc. osób wchodzących na rynek pracy decyduje się na przystąpienie do OFE. Niestety nikt nie prowadzi badań, czym się kierują osoby decydujące o swojej przyszłości w II filarze. Mam nadzieję, że podejmują decyzję w oparciu o racjonalne przesłanki. Racjonalną przesłanką przemawiającą za ZUS jest, na pewno stabilność. Nie przewiduję odpływu klientów.

OFE ma możliwość reklamy. Czy Pani będzie się jakoś zwracała do ubezpieczonych?

Oczywiście, nawet w tej chwili: ZUS ma ponad 80-letnią tradycję, a system ubezpieczeń społecznych działa na kontynencie europejskim od 1883 roku, gdy w Niemczech wprowadzono pierwsze ubezpieczenie chorobowe. My wzorujemy się właśnie na systemie niemieckim. Tak długa tradycja daje pewność jego trwałości, a to mocny argument. Podobnie mocne argumenty, to gwarancja państwa dla wypłaty świadczeń czy gwarancja tylko dodatniej waloryzacji składek na subkoncie i koncie.

Argumenty historyczne są ważne, ale jakie policzalne korzyści mieliby mieć ubezpieczeni z przyjścia do ZUS?

„Aby mierzyć drogę przyszłą, trzeba wiedzieć skąd się wyszło” mówił Norwid. Tak więc budując swoja przyszłość, musimy się opierać na wiedzy i doświadczeniu z przeszłości. Proszę wziąć też pod uwagę, że waloryzacja na subkontach w ostatnich latach wynosiła od 106,27 do 104,89 proc. To realna gwarancja, bo w ZUS nie ma bessy. A jak jest w OFE? To już nie moja rola, by o tym mówić. Ubezpieczeni powinni wyrobić tu sobie zdanie sami. Podkreślam, że ZUS daje stabilizację a z punktu widzenia sytuacji ekonomicznej. Z całą odpowiedzialnością mogę zachęcać do pozostania w ZUS z całością składek. Każdy jednak sam dokonuje wyboru.

Rozumiem, że dla pani oznacza to lepszy wynik finansowy?
To korzyść głównie dla budżetu państwa, bo jeśli więcej składek z II filaru zostaje w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to dotacja budżetowa może być niższa.

Czy sytuacja Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie spowoduje konieczności podniesienia wysokości składki emerytalnej?
ZUS o takich kwestiach nie decyduje. Ale wiem, że takich planów nie ma.

Czyli ZUS nie robił żadnych symulacji, które mogły odpowiedzieć na pytanie, o ile powinna wzrosnąć składka emerytalna, żeby nie było w przyszłości problemów z wypłatą emerytur?

Nie. ZUS ma natomiast obowiązek przygotowania prognoz, jak może wyglądać przyszła sytuacja FUS w oparciu o obowiązujące aktualnie przepisy z zakresu składek i świadczeń. Pokazują one wpływy i wydatki, a co za tym idzie również możliwy deficyt. Prognozy obok funkcji informacyjnej, pełnią także funkcję ostrzegawczą. Powinny one być oparciem dla rządzących w przygotowaniu możliwych korekt w systemie ubezpieczeń społecznych. Najnowsza prognoza na okres pięciu lat została ogłoszona w połowie stycznia.

Pieniędzy wystarczy?

Nie ma żadnych sygnałów o niebezpieczeństwie. Obecnie deficyt w FUS wynosi 53 mld zł, z czego 44 mld zł pokrywa dotacja budżetowa. W przyszłych latach ten deficyt będzie nieznacznie wzrastał w wartościach nominalnych. Ale to, że wartości nominalne rosną, to nic spektakularnego. Ważne jest porównanie deficytu do PKB. I pod tym względem, w najbardziej realistycznym wariancie prognozy, wielkość ta ulegnie zmniejszeniu z 2,82 do 2,68 punktu proc. Zwiększy się także nieznacznie wydolność FUS

Czy to oznacza, że w ciągu 5 lat nie wzrośnie składka emerytalna?

W żadnej z przygotowanych przez nas prognoz nie ma informacji, czy i o ile może wzrosnąć składka emerytalna. Podkreślam, że nie naszą rola jest tu formułować zalecenia. Oczywiście, jak otrzymamy zalecenie przygotowania takiego szacunku, to go wykonamy.

Jednak coraz częściej pojawiają się głosy, że ZUS zbankrutuje?

W obowiązujących przepisach prawa jest zapisana gwarancja wypłaty świadczeń przez państwo, więc te obawy są całkowicie bezpodstawne. Dopóki ta gwarancja istnieje, będziemy wypłacali świadczenia bez względu na to, co będzie wynikało z prognoz czy z faktycznego wpływu składek do FUS. O tym trzeba jasno mówić, bo system ubezpieczeń społecznych to podstawa bezpieczeństwa materialnego Polaków

Czy system emerytalny powinien być zmieniony gruntownie czy skorygowany?

System musi wypełniać obecne zobowiązania, a z drugiej strony odpowiadać na pojawiające się wyzwania, takie jak starzenie społeczeństwa czy spadająca liczba urodzeń. W drugiej połowie roku Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przeprowadzi przegląd systemu i regulacji prawnych z nim związanych. My też odegramy pewną rolę w tym przeglądzie. A jego zadaniem jest ukazanie, czy obecne regulacje odpowiadają zachodzącym w społeczeństwie i gospodarce zmianom. Musimy starannie przenalizować rolę systemu emerytalnego w zabezpieczaniu dochodów na starość. W systemie zdefiniowanej składki, jaki obowiązuje w Polsce, nasze przyszłe emerytury są silnie zindywidualizowane i zależą od naszej aktywności zawodowej i to trzeba mieć na uwadze.

Co powinno być wzięte pod lupę w ramach przeglądu?

W naszym systemie wysokość świadczenia zależy od wysokości przychodów. Pojawia się jednak pytanie, w jakim stopniu ten system powinien rekompensować elementy braku aktywności zawodowej istotne ze społecznego punktu widzenia, jak np. przerwy związane z macierzyństwem, czy szerzej - rodzicielstwem. Państwo powinno w tego typu przypadkach brać na siebie obowiązek odprowadzenia składki na system emerytalny, pytanie tylko w jakim zakresie.

Możliwa jest systemowa zmiana systemu emerytalnego na zdefiniowane świadczenia czy emerytury obywatelskiej?

System zdefiniowanego świadczenia funkcjonuje w wielu krajach UE. W kręgu ekspertów dyskusja jest otwarta. Tyle, że my w 1999 roku wprowadziliśmy system zdefiniowanej składki. Jego zaletą jest uzależnienie wysokości emerytury od wpłaconych składek, choć – jak powiedziałam wcześniej – zawsze istnieje tu problem okresów społecznie uzasadnionego braku aktywności ekonomicznej. W tym względzie państwo musi być czujne i wprowadzać korekty. Jeśli chodzi o emeryturę obywatelską, to z mojego punktu widzenia, eksperta, który zajmuje się ubezpieczeniami społecznymi już ponad 30 lat, to pomysł także do rozważenia. Zauważyłam, że krąży on już wśród ekspertów w Niemczech, co jeszcze niedawno było nie do pomyślenia. Pamiętajmy jednak, że tego typu idea jest bardzo odległa od sytemu działającego w Polsce. Tego typu systemy działają poza Europą. Nie oznacza to jednak, że nie należy nad tym projektem dyskutować. W UE mamy prawo do swobodnego przemieszczania się i zagwarantowane w tym kontekście prawa emerytalne. Co za tym idzie niemożliwe jest stworzenie systemu ograniczonego tylko do polskich obywateli.

Czyli jeśli emerytura obywatelska, to unijna

Tak, bo obywatele innych unijnych krajów muszą być traktowani tak jak obywatele polscy.
Finanse FUS to jeden problem, drugi to wysokość emerytur. Symulacje pokazują, że stopa zastąpienia maleje już teraz i będzie coraz niższa.
To fundamentalna kwestia. Myślę, że właśnie najbliższy przegląd emerytalny będzie się musiał odnieść do kwestii różnicy w stopie zastąpienia w nowym systemie zdefiniowanej składki i starym zdefiniowanego świadczenia. W tym drugim stopa wynosi dziś ok. 61 proc, a w drugim to obecnie 57 proc. Weźmy jednak pod uwagę, że w tych 57 proc. jest dziś duży udział kapitału początkowego. Docelowo ta stopa będzie jeszcze niższa.

Może nawet o połowę. Tylko, co z tym zrobić?

Uważam, że musi być wyznaczona minimalna wysokość stopy zastąpienia. To minimum musi być uwzględniać warunki życia i koszty utrzymania. Razem z ekspertami z innych krajów UE zastanawialiśmy się kilka lata temu nad wyzwaniami przed systemami emerytalnymi w krajach europejskich. Wniosek był taki, że osiągnięcie minimum z konwencji 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy o normach minimalnych zabezpieczania społecznego wynoszącego 40 proc dla osoby typowo ubezpieczonej jest wyzwaniem na najbliższe lata. Reformy emerytalne pokazują bowiem, że stopa zastąpienia nadal będzie się obniżać. Przyjęliśmy stanowisko, że to są normy, których trzeba się trzymać i starać się, je spełniać.

Ale jak to przełożyć na polskie realia? Ustalić minimalną stopę zastąpienia na wysokości 40 proc?

To nie może być takie mechaniczne. Pamiętajmy, że mówimy o typowo uprawnionym, który jest zdefiniowany na podstawie wysokość minimalnego i przeciętego wynagrodzenia, czy zatrudnienia w konkretnych branżach. Jest to więc taki przeciętny polski ubezpieczony. I wobec tego przeciętnego ubezpieczonego musimy zweryfikować czy w przyszłości ten wymóg wynikający z konwencji będzie spełniony.

A co z prezydenckim pomysłem obniżenia wieku emerytalnego?

Nie wiem, jaka będzie ostateczna decyzja w sprawie wieku i zasad przejścia na emeryturę, ale musimy brać pod uwagę, że w systemach zdefiniowanej składki dłuższe okresy ubezpieczenia, czyli odprowadzania składki, podwyższają świadczenie, krótsze zaś obniżają świadczenie.

W takim razie nie powinniśmy obniżać ustawowego wieku?

Nie ja tutaj decyduję. To jest decyzja polityczna. Ja stoję na czele organu odpowiedzialnego za stosowanie prawa. Nie znaczy to oczywiście, że ZUS nie powinien uczestniczyć w projektowaniu prawa. Przeciwnie, wszak decyzje odnośnie wieku emerytalnego przełożą się na prawo, które ZUS stosuje i ma tu największe doświadczenie.

Dlaczego na wdrożenie ewentualnych zmian potrzebujecie aż 9 miesięcy?

To orientacyjny bezpieczny termin. Proszę wziąć pod uwagę, że trzeba rozpisać przetarg na zmianę w systemie informatycznym, a potem tą zmianę przeprowadzić. To nic nadzwyczajnego. Jak powiedziała mi moja odpowiedniczka w Belgii, kierująca tamtejszym publicznym ubezpieczycielem, tam wdrażanie prawa w systemie informatycznym trwa od miesiąca do roku.

Czyli z punktu gotowości ZUS najwcześniejszy możliwy termin wejście w życie ustawy to pierwszy kwartał przyszłego roku?

Proszę zapytać ustawodawcę.

A jak się zmieni bilans ZUS w wyniku tej korekty?

Trzeba patrzeć na to kontekście całego systemu, m.in. wpływu składek. Im niższy wiek, tym mniej wpływów składkowych, a więcej wydatków na świadczenia.

Czy to się bardzo odbije na finansach FUS? Jak wpłynie na rynek pracy?

Z naszych analiz wykonanych na zlecenie Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej wynika, że w pierwszym roku po obniżeniu wieku emerytalnego na świadczenie może się zdecydować przejść dodatkowe 250 tys. osób. O tyle więc spadnie liczba uczestników rynku pracy, płacących składki, a wzrośnie liczba pobierających świadczenia.
Ostatnia waloryzacja świadczeń z powodu deflacji jest bardzo niska. Pojawiają się głosy, że trzeba zmienić zasady waloryzacji świadczeń…
Moim zdaniem trzeba zacząć merytoryczną dyskusję, na ile ma ona wynikać z rosnących kosztów utrzymania, a na ile ze wzrostu gospodarczego.

Ale przy obecnym mechanizmie podwyżek emeryci nadal zyskują. Co zmieniać?

Faktycznie, realnie zyskują. Ale mimo wszystko uważam, że powinna zostać przeprowadzona dyskusja na temat waloryzacji. Trzeba się zastanowić, w jakim zakresie świadczeniobiorcy powinni uczestniczyć w zyskach ze wzrostu gospodarczego. Na pewno nie można podjąć takie decyzji ad hoc.
Nadal poważnym problemem pozostaje sprawa emerytur po emeryturach. Eksperci zarzucają ZUS, że nie chce stosować nowej linii orzeczniczej wynikającej z prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w Szczecinie (wyrok z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt VI U 2161/13), który powstał na podstawie stanowiska Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt P 11/14) . TK uznał, że prawo do emerytury nabywa się w dniu ukończenia wieku emerytalnego, a nie złożenia wniosku o emeryturę. Dlaczego ZUS nie uwzględnia tego wyroku i łamie prawo?
Dokładnie stosujemy literę prawa. O żadnym łamaniu prawa nie ma mowy.

A dokładnie?

W takich przypadkach stosujemy art. 25 ust 1 b ustawy emerytalnej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 roku. Zgodnie z tym przepisem , jeśli zainteresowany przed 1 stycznia 2013 roku pobierał wcześniejszą emeryturę, to w momencie, kiedy zgłasza wniosek o emeryturę po osiągnięciu powszechnego wieku emerytalnego i po wejściu w życie wskazanych przepisów, ( czyli 1 stycznia 2013 roku – przypis red.), naszym obowiązkiem jest pomniejszenie wysokości kapitału emerytalnego (podstawy obliczenia emerytury) o już wypłacone świadczenia. Trzeba tutaj dodać, że nie wprowadzono żadnego przepisu przejściowego, który by nakazywał stosowanie innych zasad w odniesieniu do osób, które przed 1 stycznia 2013 r. ukończyły powszechny wiek emerytalny.

Ale sąd w Szczecinie nakazał ZUS obliczenie wysokości emerytury na podstawie przepisów obowiązujących w 2012 roku osobie urodzonej w 1952 roku, chociaż zainteresowana nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia w dniu ukończenia wieku emerytalnego.

Sąd Okręgowy w Szczecinie rzeczywiście w taki sposób odczytał i zastosował literę prawa, ale jest to odosobniony przypadek. Większość sądów, uznaje, że zakład ma pełne prawo do odliczania świadczeń wypłaconych po przejściu na emeryturę z tytułu ukończenia powszechnego wieku emerytalnego. W uzasadnieniu przytaczają, że ZUS ma obowiązek stosować aktualne, w chwili złożenia wniosku o emeryturę, przepisy prawa, czyli właśnie art. 25 ust 1 b.

Większość, czyli ile?

Stanowisko ZUS zostało podzielone w 47 wyrokach.

Wyrok, o którym rozmawiamy uprawomocnił się 23 stycznia tego roku. Ile razy po tym terminie sądy przyjęły nową linię orzeczniczą wskazaną przez Trybunał Konstytucyjny, a ile razy zgodziły się z ZUS?

Dysponujemy informacjami o przynajmniej 8 wyrokach, które zapadły już po dacie postanowienia TK, a które zgodne są ze stanowiskiem ZUS. Pamiętajmy przy tym, co dokładnie stwierdził Trybunał, umarzając skierowaną do niego przez szczeciński sąd sprawę. W uzasadnieniu do postanowienia Trybunał wyjaśnił, że pytanie Sądu Okręgowego zmierzało w istocie nie do zakwestionowania konstytucyjności przepisu art. 25 ust. 1 b, lecz do potwierdzenia jego wykładni, a w takim przypadku wyrokowanie przez Trybunał jest niedopuszczalne. Przedmiotem sporu jest to, czy zasady ustalania wysokości emerytury są prawem nabytym i mogą być zmieniane. Wydaje się, że z całości orzecznictwa Trybunału wynika, że zmiany przepisów mogą dotyczyć wysokości świadczeń. ZUS ściśle stosuje obowiązujący przepis - nie ma tu więc i nie może być mowy o żadnym zarzucie wadliwości stosowania prawa. Do tej pory nie mieliśmy sygnałów z oddziałów, że sądy inaczej rozstrzygają w sprawach o przeliczenie emerytury po emeryturze niż to wynika ze stosowanego przez nas zapisu ustawowego.

Dlaczego więc szczeciński oddział ZUS po otrzymaniu pisemnego uzasadnienia wyroku uwzględniającego stanowisko Trybunału Konstytucyjnego nie złożył od niego apelacji?

Niestety departament świadczeń emerytalno-rentowych w centrali ZUS nie miał żadnej informacji w tej sprawie. Wcześniej mieliśmy informacje z oddziałów, że zarówno sądy okręgowe, jak i apelacyjne, potwierdzają prawidłowość naszego postępowania. O sprawie wyroku w Szczecinie dowiedzieliśmy się – nad czym boleję – po fakcie, kiedy było już za późno na wniesienie apelacji.

W takim razie musimy jeszcze jedną rzecz wyjaśnić. Czy ZUS odejmuje wypłacone emerytury bez względu na datę ukończenia powszechnego wieku emerytalnego pod dyktando resortu pracy?

Stanowisko ZUS-u bazuje na aktualnie obowiązujących przepisach. Identyczne stanowisko w tej sprawie zajmuje Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. I to potwierdzają liczne wyjaśnienia, kierowane do Sejmu w odpowiedzi na poselskie interpelacje. Pomniejszamy podstawę wymiaru o pobrane emerytury niezależnie od tego, kiedy dana osoba ukończyła wiek emerytalny. Ważna jest, bowiem data złożenia wniosku o przyznanie powszechnej emerytury i przepisy, jakie obowiązują w czasie, kiedy ustalana jest wysokość emerytury.

Eksperci nie mają jednak wątpliwości, że ZUS ma obowiązek z urzędu przeliczyć emerytury po emeryturach dla osób urodzonych do końca 1952 roku, który obecnie bezprawnie obniża wysokość świadczenia. Czy ZUS, więc przeliczy emerytury tych osób?

ZUS podejmuje działania z urzędu tylko wówczas, gdy nakazuje to wyraźny przepis ustawowy. Nasze działania – jak już wspomniałam - są zgodne ze stanowiskiem resortu pracy, który sprawuje nadzór nad prawidłowym wykonywaniem ustawy.

Co dalej?

Dla nas prawo jest jednoznaczne i nie pozostawia wątpliwości. Cokolwiek zmienić w tej materii może jedynie zmiana obowiązujących przepisów. Wówczas my możemy się do nich dostosować.

A czy w przyszłości ZUS będzie się stosować do wskazówek sądów i TK?

Orzeczenia Trybunału zawsze są respektowane. Pragnę dodać, że ZUS w przeszłości w wielu przypadkach uwzględniał również utrwalone orzecznictwo sądów, w tym Sądu Najwyższego, zmieniając stosowaną wykładnię przepisów. Czasem prowadziło to do zmiany obowiązujących przepisów. Nadal będziemy kontynuować w Zakładzie działania, które w efekcie mają doprowadzić do tego, by decyzje wydawane przez ZUS uwzględniały utrwalone orzecznictwo sądów powszechnych. ZUS, jako instytucja ubezpieczeniowa stosująca prawo, tak właśnie powinna postępować. Jeśli więc będzie podstawa prawna do obliczania na nowo emerytur, to takie działania podejmiemy.
Rozmawiali: Bożena Wiktorowska i Grzegorz Osiecki