Co pan sądzi o rządowych planach rozbudowy funduszy pracowniczych i zmianach w OFE?

Paweł Wojciechowski*: Rozbudowa pracowniczego filaru emerytalnego jest potrzebna, aby mobilizować dodatkowe długoterminowe oszczędności, które w założeniu powinny przekształcać się w kapitał inwestycyjny. Ale osobiście uważam, że modernizację systemu dobrowolnego oszczędzania na emeryturę najlepiej budować na już istniejących instytucjach.

Czy to znaczy, że powinniśmy rozwijać obecne pracownicze programy emerytalne, IKZE i IKE?

Tak. Wiemy już dokładnie, jakie mają wady: dają zbyt małe korzyści podatkowe, są przeregulowane i mało przejrzyste dla klienta. Jednak to wszystko można poprawić. Pamiętajmy, że niskie zainteresowanie III filarem wynika przede wszystkim z niskich dochodów Polaków. Według badania Instytutu Spraw Publicznych z września minionego roku 75 proc. ludzi w ogóle nie oszczędza na starość, ale – co ciekawsze – aż 74 proc. osób deklaruje, że byłyby skłonne rozpocząć dodatkowe oszczędzanie, gdyby ich sytuacja materialna uległa poprawie. Większości ludzi po prostu nie stać na jakiekolwiek oszczędzanie. Dlatego z oferty dobrowolnych form oszczędzania korzystały i nadal będą korzystać głównie osoby o ponadprzeciętnych dochodach. Trudno oczekiwać tej samej skłonności do oszczędzania w Polsce, co w Europie Zachodniej, gdzie dochód nominalny na głowę mieszkańca jest prawie czterokrotnie wyższy.

Nowy system będzie bardziej mobilizował oszczędności, niż je przesuwał. Z przesuwaniem mamy miejsce obecnie, kiedy ludzie przenoszą swoje oszczędności z produktów pozbawionych ulg podatkowych na te typu IKE i IKZE, które ulgi mają. Ten pozytywny efekt dodatkowych oszczędności wynika z zastosowania automatycznych zapisów i dopłaty powitalnej – czyli dwóch podstawowych założeń nowej reformy.

Pamiętajmy, że największą bolączką polskiego systemu emerytalnego nie jest bynajmniej mobilizowanie dodatkowych oszczędności, ale zapewnienie godnych emerytur. Z pewnością modernizacja III filaru nie będzie antidotum na te wyzwania, ponieważ nie zwiększy poziomu świadczeń tych, którzy tego najbardziej potrzebują. Paradoksalnie efektem ubocznym może być pogłębienie nierówności osób w wieku poprodukcyjnym. Jeśli osoby lepiej sytuowane będą chętniej uczestniczyły w tych programach niż osoby o niskich zarobkach, to nastąpi także przeniesienie nierówności dochodowych z okresu aktywności zawodowej na okres emerytalny. To w dłuższym okresie może jeszcze wzmocnić presję na redystrybucję w systemie – ponieważ poczucie nierówności jest relatywne – a tym samym również na podnoszenie minimalnych świadczeń i dopłaty do najniższych emerytur.

Nowa reforma oznacza prywatyzację środków z OFE?

Na to wygląda, że nieodwracalnie zmieni stan prawny tych środków. Ale też z zapowiedzi wynika, że iluzoryczna będzie korzyść z tej prywatyzacji, ponieważ środki nadal będą mogły być wykorzystane dopiero po osiągnięciu określonego wieku. Zmiana stanu prawnego środków jednak wcale nie będzie oznaczać dowolnego dysponowania nimi. Z ową prywatyzacją powinny zniknąć dotychczasowe gwarancje systemowe. Pełne ryzyko za wyniki zarządzania prywatnych podmiotów zostanie przeniesione na barki przyszłych emerytów. Jedynym sposobem wyrażenia niezadowolenia z wyników inwestycyjnych pozostanie wyłącznie zmiana funduszu. Czyli „głosowanie nogami”, tak jak na rynku funduszy inwestycyjnych. Można się zastanowić, czy po latach uczestnicy obecnych OFE ponownie nie poczują się oszukani, że zostali wypchnięci z systemu powszechnego i państwowego, do którego się dobrowolnie zapisali, a potem ich środki są sprywatyzowane, co dla uczestników systemu oznacza pozbawienie gwarancji i przeniesienie na nich pełnego ryzyka.

Może przekornie, ale zwracam uwagę na kluczową sprawę trwałości rozwiązań, ponieważ według badań opinii publicznej właśnie bezpieczeństwo i stabilność systemu emerytalnego są dla Polaków najważniejsze. A najwyższy poziom bezpieczeństwa zapewnia system powszechny administrowany i zarządzany przez ZUS, wzmocniony gwarancjami państwa, także między innymi instytucją Funduszu Rezerwy Demograficznej...

...który jest w ZUS, a po zmianach ma nim zarządzać pośrednio Polski Fundusz Rozwoju.

Fundusz Rezerwy Demograficznej to typowy fundusz rezerwowy, który tworzony jest przede wszystkim z części naszej składki emerytalnej. Ma odpowiadać na wyzwania demograficzne i dofinansować potencjalne ubytki w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi część systemu powszechnego. Środkami FRD nikt nie gra na giełdzie, zapewniona jest ochrona kapitału, a benchmarkiem jest poziom inflacji. FRD osiąga dobre wyniki, zarówno w porównaniu z polskim rynkiem TFI, jak i na tle porównywalnych funduszy buforowych zarządzanych przez podobne do ZUS instytucje w innych krajach. Dlatego zasadne jest pytanie, czy nowo powołana instytucja, która ma przejąć FRD, w zarządzaniu będzie co najmniej równie efektywna co zespół inwestycyjny w ZUS? Jeśli zarządzanie FRD będzie powierzone któremukolwiek TFI, to niewątpliwie koszty obsługi będą musiały wzrosnąć, bo dojdą koszty dziennej wyceny, depozytariusza czy wreszcie zapewne wyższe kwoty za zarządzanie. To istotnie obniży wyniki inwestycyjne tej rezerwy, która tworzona jest głównie z części składki emerytalnej.

Czy pana zdaniem lepiej byłoby nie przekazywać tych pieniędzy?

Pamiętajmy, że jedynym celem FRD jest podtrzymywanie bezpieczeństwa systemu powszechnego, a więc musi lokować konserwatywnie i zapewniać płynność, aby okazjonalnie uzupełniać niedobory w FUS. Bez informacji o polityce i benchmarku inwestycyjnym oraz kosztach trudno dokonać porównania nowego rozwiązania wobec tego, które z dobrymi rezultatami funkcjonuje w ZUS. Poza tym od ponad 10 lat ZUS istnieje prawna możliwość powierzenia zarządzania środkami FRD wybranemu TFI. W latach 2004–2005 były nawet takie próby, jednak okazało się, że koszty TFI były zbyt wysokie, co przy bezpiecznej polityce inwestycyjnej opartej w około 85 proc. na papierach dłużnych nie rokowało atrakcyjnej stopy zwrotu. Trudno mi dziś wyobrazić sobie nową instytucję, która dawałaby dodatkową wartość, czyli wyższą stopę zwrotu przy dotychczasowym poziomie bezpieczeństwa i tak niskich kosztach działalności, które dziś wynoszą jedynie ok. 0,01 proc. wartości aktywów netto.

Pan odczytuje nowe projekty głównie jako próbę budowy polskiego kapitału?

W trójkącie obywatel–państwo–rynek wydaje się, że największym beneficjentem będzie ten ostatni. Dlatego nie dziwi mnie entuzjazm instytucji rynku kapitałowego. Już niektórzy dzielą skórę na niedźwiedziu, zanim zostanie upolowany. Owszem rynek kapitałowy jest nam potrzebny, ale otwarte pozostaje pytanie: Jak go budować? Czy oddolnie, jak w Stanach Zjednoczonych, czy odgórnie, tak jak dotychczas w Polsce, gdzie państwo zadbało nie tylko o stworzenie całej infrastruktury rynku, ale też stymulowało podaż papierów wartościowych poprzez prywatyzację, a następnie również generowało popyt z przymusowych oszczędności zgromadzonych w OFE.

Czyli planowana reforma nie spełnia swych celów?

Dzisiaj można powiedzieć tylko tyle, że na pewno będzie mobilizowała oszczędności w większym stopniu niż dotychczasowe rozwiązania. Z pewnością pozytywnie też wpłynie na rynek kapitałowy i będzie korzystna dla uczestników tego rynku. Ale już trudniej ocenić wpływ na gospodarkę czy finanse publiczne lub choćby wspomniane aspekty redystrybucyjne.

Jak w takim razie uruchomić większe oszczędzanie?

Na pewno można je ewolucyjnie budować na istniejących formach trzeciofilarowych, z wykorzystaniem ciekawych nowatorskich rozwiązań. Przecież dopłatę powitalną można wkomponować w PPE.

Ale nie miałoby sensu istnienie IKE i IKZE, bo musi być jedna forma.

Otóż to. Wszystkie te programy czy formy typu IKE i IKZE mogą być przecież ewolucyjnie przekształcane w wybrane najkorzystniejsze rozwiązanie dla klienta z punktu widzenia fiskalnego. Wyobrażam sobie zastosowanie jednolitego reżimu podatkowego dla wszystkich form trzeciofilarowych i stopniową konwergencję programów. Rozumiem pokusę tworzenia nowych bytów. Tak na pewno jest prościej. Ale przy każdej reformie warto uporządkować wszystko, co możliwe, zwiększyć przejrzystość, na końcu zwiększyć atrakcyjność, używając konstrukcji z użyciem ulg podatkowych lub dopłat.

Nawet przy podwyższeniu limitów na IKE i IKZE największymi beneficjentami staną się średnio i najlepiej zarabiający. Z kolei najwięcej na opłacie powitalnej skorzystają ci, dla których stanowią one proporcjonalnie duży odsetek odłożonych pieniędzy w danym roku – pobierający minimalne wynagrodzenie.

Oczywiście. Niewątpliwie zastosowanie kwotowej dopłaty powitalnej, jak w nowozelandzkim KiwiSaver, jest bardzo sensowne. Takie rozwiązanie premiuje osoby o niskich dochodach, jest z natury degresywne. Poza tym dopłaty gotówkowe są bardziej efektywne – w zwiększaniu partycypacji – niż ulgi podatkowe. Zaletą jest także to, że wszystkie rozwiązania są oparte na dochodach z pracy, co pośrednio działa aktywizująco na zatrudnienie.

A co z inwestycjami? Bo jednym z celów planu budowy kapitału jest zwiększenie oszczędności, co ma dać zwiększenie inwestycji.

Większość ekonomistów uważa, że warunkiem koniecznym dla zwiększenia poziomu inwestycji w gospodarce jest mobilizowanie oszczędności. Ale z pewnością nie jest to warunek wystarczający. O ile do oszczędzania można zmusić poprzez represję finansową, stąd też tak wysoką mamy stopę oszczędzania w Chinach, to trudniej zmusić prywatne przedsiębiorstwa do inwestowania. Samo zwiększenie oszczędności nie zapewnia przekształcenia ich w inwestycje. Dziś na pewno nie ma problemu z dostępem do kapitału i nie ma specjalnie znaczenia – czy pochodzi on z oszczędności krajowych, czy zagranicznych, czy jest to kapitał dłużny czy udziałowy. Na obecnym etapie rozwoju doganiającego zupełnie naturalne jest finansowanie inwestycji z kapitału zagranicznego. Poza tym kapitału nam nie brakuje i dodatkowo – przy niskich stopach procentowych – jest on stosunkowo tani. Dla zwiększenia inwestycji istotniejsze znaczenie ma dobry klimat inwestycyjny, na który składają się różne czynniki od infrastruktury po prawo podatkowe. I brakuje samych dobrze przygotowanych, opłacalnych projektów inwestycyjnych. Ważną rolę widzę tu w inwestycjach publicznych, zwłaszcza infrastrukturalnych, które są współfinansowane ze środków unijnych i mogą stymulować inwestycje prywatne. W krótkim okresie priorytetowe powinno być zwiększanie skali publicznych inwestycji rozwojowych, a na efekty przekształcania długoterminowych oszczędności krajowych w inwestycje z pewnością należy znacznie dłużej poczekać.

*Paweł Wojciechowski, główny ekonomista ZUS, były prezes PTE Allianz oraz TFI Atut