Znikną ulgi podatkowe i wspólne rozliczenie małżonków? Główny ekonomista ZUS zdradza plany rządu [ROZMOWA DGP]

Na jakim etapie jest tworzenie jednolitego podatku?

Przechodzimy już do planowania ostatecznego kształtu tego systemu. Teraz potrzebne są już decyzje polityczne. Dla mnie osobiście jest to również finalizacja koncepcji, którą proponowałem kilku środowiskom politycznym i rządom od ponad 10 lat. Tę koncepcje poddałem pod rozwagę jeszcze jako minister finansów w 2006r. Wówczas była mowa o liniowej podatko-składce z degresywną kwotą wolną, jako konstruktywna kontrpropozycja dla koncepcji liniowego podatku. Koncepcja ta daje więcej korzyści w uproszczeniu systemu, niż podatek liniowy, a jednocześnie wywołuje pozytywne efekty na rynku pracy, czemu nie sprzyja podatek liniowy. Progresję w tym systemie miały zapewnić nie stawki podatkowe, tylko tzw. degresywna kwota wolna, oparta na prostej formule matematycznej, która powodowała że zmniejszała się ona wraz ze wzrostem dochodów, czyli była degresywna. Wówczas proponowałem, by najniższą stawką było 19,52 proc. czyli wartość równa składce emerytalnej. Ta koncepcja była punktem wyjścia do obecnych prac zespołu eksperckiego, który rozpoczął prace cztery miesiące temu.

Co z niej zostało?

Zachowana została wizja jednolitego poboru progresywnego podatku dochodowego i składek na ubezpieczenia społeczne, ujednoliconego formularza i systemu rozliczeń, co ma ułatwić życie przedsiębiorcom i podatnikom. Pozostały zatem wszystkie kluczowe założenia tej reformy, czyli zwiększenie progresji dochodowej, zmniejszenie zróżnicowania obciążeń między różnymi formami zatrudnienia (tzw. arbitrażu), radykalne uproszczenie systemu. Obecnie doszło właściwie jedno kluczowe założenia - zwiększenie progresji, które oparte jest na realizacji wzrostu kwoty wolnej do 8 tys. zł. Wszystko to przy założeniu neutralności budżetowej. Idea jest ta sama, ale mamy nowe wyzwania, np. te związane z zawiłościami obecnego systemu oraz prawami quasi-nabytymi różnych grup podatników. Dlatego to, co przed 10 laty nie było barierą - dziś wydaje się trudniejsze. Dużym wyzwaniami są zwłaszcza: zmniejszenia różnic między obłożeniem daninami różnych typów umów jak etat, umowa zlecenia czy o dzieło oraz jednoosobowa działalność gospodarcza. W ramach radykalnego uproszczenia systemu - eliminowanie możliwie wiele wyłączeń i ulg, najważniejsze w tej koncepcji pozostaje jednak to, że wskazane trzy kluczowe założenia muszą być wdrożone łącznie. Brak realizacji jednego z nich podważa sens wprowadzenia tej reformy.

Dlaczego?

Z uwagi na wyłączenie kwestii zmniejszenia arbitrażu, czyli stopnia zróżnicowania obciążeń między kontraktami natychmiast doszłoby do ucieczki od tych z większym klinem podatkowym do tych z mniejszym klinem podatkowym. Dziś klin podatkowy, czyli udział procentowy łącznego obciążenia finansowego dochodów z pracy różnymi daninami - jest mocno zróżnicowany. Kliny są różne. I mają różne kształty. I tak np. w przypadku działalności gospodarczej klin jest degresywny. Czyli im więcej zarabiasz, tym płacisz proporcjonalnie mniejszy podatek. Inaczej jest w przypadku umowy o pracę. Tam klin jest progresywno-degresywny. Nieco niższy dla bardzo niskich zarobków, ale potem szybko rośnie, osiągając ok. 40 proc., a krańcowo nawet do 63 proc., aby potem już tylko nieznacznie spadał powyżej 10 tys zł. Jeśli zatem nastąpiłby wzrost progresji dla umów o pracę, a klin dla działalności pozostałby na tym samym poziomie to arbitraż, czyli różnica w obciążeniach finansowych jeszcze wzrosłaby, stwarzając dodatkowy podatkowy bodziec do „przeskakiwania” z drogich umów o pracę na kontrakty samozatrudnienia w ramach działalności gospodarczej. Nie tylko nie można zrezygnować z eliminacji arbitrażu miedzy rodzajami kontraktów w tej reformie, ale nie można też zwiększać progresji w jednych formach zatrudniania, pozostawiając degresję w innych. Inaczej efekt nożyc, czyli wzrostu rozpiętości w obciążeniach finansowych, między tymi formami, może zniweczyć pozytywne skutki tej reformy dla rynku pracy. Dodatkowo wywoła niezamierzone konsekwencje, na które trzeba zwracać szczególną uwagę przy reformach strukturalnych. Dlatego należy umowy o pracę uczynić tańszymi, a nietypowe umowy droższymi, tak aby różnice w klinie podatkowym między różnymi typami umów nie były drastyczne jak dziś. Inaczej będziemy mieli efekt wędrowania do tych mniej opodatkowanych form aktywności.

Skąd te różnice?

Podatek dochodowy to tylko 20 proc. klina, reszta to składki na ubezpieczenia społeczne. Te dzisiejsze różnice biorą się z tego, że system podatku dochodowego i składek na ubezpieczenia społeczne rozwijały się zupełnie obok siebie - w sposób nieskoordynowany. Do tych różnic należy dodać wyłączenia i ulgi różne w obu systemach. Oznacza to w praktyce że np. obniżki i ulgi w systemie ubezpieczeń społecznych znoszone są przez rozwiązania systemu podatkowego i odwrotnie - właśnie dlatego że opodatkowane i oskładkowane jest jedno źródło dochodu. W efekcie mamy do czynienia z nadmierną komplikacją systemu, zarówno w sensie nieefektywnego poboru danin publicznych, jak i komplikacji w sensie braku wpływu na osiąganie celów społeczno-gospodarczych. Wiadomo że źle skonstruowany, nieprzejrzysty system sprzyja zaburzeniom na rynku pracy. Dlatego podatki muszą być proste, aby za tą nadmierną komplikacja nie kryły się duże różnice w obciążeniach, które z jednej strony sprzyjają optymalizacji podatkowej a z drugiej wypychają ludzi z legalnego rynku pracy. Oczywiście rozwiązań na uproszczenie i lepsze adresowanie systemu podatkowego jest wiele.

Pierwotnie miał być wzór do wyliczania podatku będzie wzór czy progi i stawki?

Nawiązuje Pan do tego, co powiedział minister Kowalczyk, który jest matematykiem, i preferuje formuły matematyczne. Ja również z tej perspektywy podzielam poglądy Pana Ministra, który nadzoruje prace mojego zespołu. Ale z punktu widzenia rozliczeń podatkowych, pracodawców obliczających należności czy przejrzystości płacenia zaliczek lepsza jest koncepcja stawek podatkowych. Matematyczne podejście jednak bardzo pomaga w tym sensie, że dla funkcji ciągłej opartej o wzór można tak obliczyć stawki i progi podatkowe, aby uzyskać zbliżony rezultat w wysokości efektywnie płaconej daniny. Jesteśmy w stanie tak skalibrować system, żeby progresja była łagodna i nie była dolegliwa dla klasy średniej, a jednocześnie neutralna fiskalnie, a także, aby na reformie traciło nie więcej niż ok. 2-3 proc. najlepiej zarabiających podatników. To wcale nie oznacza drakońskiego podniesienia stawek, tylko wyrównanie tego co jest naszą polską specyfiką, czyli to, że osoby lepiej zarabiające mają realnie niższy klin podatkowy niż osoby o średnich dochodach. Warto zwrócić uwagę, że reforma nie ma celu fiskalnego, tylko - w obszarze redystrybucji - pewnej pozytywnej korekty w kierunku zwiększenia progresji systemu. Ale nawet w tym modelu ta progresja będzie znacznie mniejsza niż w większości państw europejskich.

To się odbędzie między innym przez zniesienie trzydziestokrotności. A co z ze składką emerytalną w tym przypadku?

Limit będzie obowiązywał nadal jeśli chodzi o przekazywanie składek do ZUS, natomiast - co proponuję od ponad 10 lat - danina powyżej trzydziestokrotności stanie się podatkiem. Taką operację można wykonać już dziś, ustanawiając na poziomie trzydziestokrotności kolejny próg podatku dochodowego.

O ile to zwiększy wpływy?

O około 7 mld zł. Ale system ma być neutralny budżetowo i te pieniądze po prostu sfinansują obniżkę klina dla osób o najniższych dochodach.

Co z kwotą wolną?

Jeśli chcemy mieć progresję możemy przyjąć dwa założenia. Pierwsze, jak w pierwotnym pomyśle, sprzed 10 lat, że wprowadzamy degresywną kwotę wolną opartą na ciągłej formule matematycznej, wtedy obciążenia byłyby degresywne, czyli muszą spadać wraz z niższymi dochodami. Druga, że kwota wolna jest równa dla wszystkich, a progresję profiluje się progami i stawkami podatkowymi. Polska musi mieć wprowadzoną progresję do systemu podatkowego, bo dziś jesteśmy pod tym względem na ostatnim miejscu w UE i przedostatnim w OECD. Wysokie koszty pracy wśród osób o najniższych dochodach są istotną barierą rozwojową, zwłaszcza dla młodych ludzi, często z tego powodu wypychanych na kontrakty śmieciowe. Ludzie ulegają iluzji, że nasz system jest progresywny, bo biorą pod uwagę, podatki, ale zupełnie inaczej to wygląda jeśli dodamy pozostałe obciążenia. Dlatego obecnie OECD w ramach reformy jednolitej daniny sugeruje zwiększenie progresji. Z kolei Komisja Europejska zwraca uwagę na konieczność wyeliminowania arbitrażu, czyli zróżnicowania obciążeń między formami zatrudnienia, a Bank Światowy na konieczność uproszczenia polskiego systemu podatkowego.

Ale czy te osiem tysięcy będzie wolne tylko z PIT czy także z części ubezpieczeniowej?

Z punktu widzenie pozytywnego wpływu na wzrost zatrudnienia wołałbym, aby te 8 tysięcy złotych było wolne nie tylko od PIT, ale także części ubezpieczeniowej płaconej przez pracownika. To jednak może być trudne w realizacji, ponieważ naruszałoby ubezpieczeniowy charakter systemu. Z drugiej strony może też być zbyt kosztowne dla budżetu i konieczna byłaby większa redystrybucja. A jednym z ważnych celów reformy jest wzmocnienie systemu ubezpieczeń społecznych, kluczowe jest to dla zachowanie ubezpieczeniowego charakteru składek.

A ile wyniesie ta maksymalna, krańcowa stawka. 40 proc.?

Nie mogę mówić o szczegółach. Decyzję podejmie rząd. Ja staram się tak skalibrować system, aby stawki były niższe niż dziś. Owszem tak jak przy każdej zmianie, zwiększającej progresję, nastąpi pewna redystrybucja od najlepiej zarabiających do zarabiających najmniej, ale będzie ona ograniczona do korekty, która dziś w nadmierny sposób uprzywilejowuje osoby o najwyższych dochodach. Na pewno nie będzie ona tak duża, jak w wariancie swego czasu proponowanym przez Platformę Obywatelską, gdzie najniższa stawka wynosiła 10 proc., a najwyższa 39,5 proc. Jeśli najniższa stawka daniny miałaby wynieść tylko 10 proc., to poziom redystrybucji byłby dramatycznie wysoki, i dodatkowo utracony byłby ubezpieczeniowy charakter składek. Przecież sama wysokość składki emerytalnej to 19,52 proc. Pewną wadą tamtej propozycji było jeszcze to, że nie były znane szczegóły, ani formuła tworzenia progresji, ani zasady podziału na fundusze, czyli nie dało się pokazać, w jakich częściach i na co idzie ta podatko-składka. W związku z tym trudno było zweryfikować skutki finansowe tej koncepcji. I mimo iż bardzo ucieszyło mnie wypromowanie koncepcji do której jestem przywiązany od ponad 10 lat, to jednak prostota systemu jest naczelną wartością tak dla podatników, jak i płatników. Trzeba więc to wszystko przedstawić w bardzo klarowny sposób. Trzeba pokazać nie tylko na czym polega reforma, ale również tak skonstruować system, aby był prosty i przejrzysty, tak by obywatel wiedział na co idą jego podatki.

Rozumiemy, że jak już przedstawicie swoją koncepcję to każdy będzie w stanie łatwo wyliczyć ile z nowego podatku będzie trafiać na jego konto emerytalne.

Tak, bardzo szybko każdy będzie w stanie to policzyć. Dodatkową wartością wynikającą z radykalnego uproszczenia systemu, jest ograniczenie ogromnych kosztów pośrednich związanych z płaceniem i rozliczaniem podatków, usług doradców podatkowych czy kosztów procesowych - tych na które dziś narzekają przedsiębiorcy. Jak system będzie prostszy, naturalnie ograniczona zostanie opresyjność państwa wobec płatników i podatników, której głównym źródłem są zawiłe przepisy, brak przejrzystości i interpretacje. To będzie ogromną zaleta nowego systemu, ale zadanie nie jest proste, głównie ze względu na naruszenie praw nabytych lub oczekiwań wielu grup interesu.

A czy system podatku jednolitego da się tak wprost przenieść do działalności gospodarczej?

Tu jest największa trudność. Tak wprost to się nie da tego zrobić. Wprowadzenie dużej progresji w działalności gospodarczej byłoby trudne, ze względu na dużą heterogeniczność tej grupy, ale też byłoby to ryzykowne. Przedsiębiorcy sami przecież ponoszą ryzyko prowadzenia działalności i za to ryzyko powinni mieć premię w systemie. Jak dużą - to trzeba przedyskutować. Podatki dla nich powinny być nieco niższe. Dlatego dokonujemy licznych analiz, aby właściwie skalibrować system, tak by uzyskać kompromis pomiędzy tymi nadużywającymi samozatrudnienia w celu uniknięcia podatków, a prawdziwymi przedsiębiorcami, którzy ciężko pracują i tworzą miejsca pracy.

Może wystarczyłoby zdefiniować pojęcie przedsiębiorcy?

To jest bardzo trudne. Nie ma na to dobrej metody. Efekty arbitrażu są na tyle duże, że nie wiadomo czy inna definicja przedsiębiorcy będzie skuteczna, aby wyeliminować nadużycia. Poza tym gdyby powstała duża różnica między opodatkowaniem tego prawdziwego przedsiębiorcy, a obciążeniami tego fikcyjnego, wówczas aparat skarbowy, a konkretniej kontrolerzy, mieliby pełne ręce roboty. I trzeba by dużych wydatków na ściganie nadużyć.

Lepiej zostawić tak jak jest?

Zawsze różnice w opodatkowaniu podobnych form aktywności zawodowej czy działalności powodują anomalie. Dlatego osobiście opowiadam się za zmniejszeniem tego arbitrażu, a nie za zwiększaniem opresyjności aparatu skarbowego. Ta zmiana jest trudna i powinna być dobrze przemyślana przede wszystkim na poziomie mikroekonomicznym, nawet z zastosowaniem ekonomii behawioralnej.

Czyli stawka dla przedsiębiorców będzie inna?

Gdybyśmy zastosowali progresję dochodową w taki sam sposób wobec działalności gospodarczej, jak wobec dochodów z pracy, to przychody do budżetu byłby gigantyczne, rzędu 20 mld zł. To też świadczy o dużej preferencji fiskalnej dla tej grupy podatników.

My wyliczyliśmy z samego zniesienia liniowego PIT 16 mld zł korzyści dla budżetu, przy stawce 43 proc.

Trudno mi oceniać te obliczenia, ponieważ nie wiem jaka byłaby zakładana progresja w systemie, który - przypomnę - jest obecnie degresywny. Podejrzewam, że byłaby to jeszcze większa kwota. Dlatego właśnie biorąc pod uwagę że tworzymy jednak progresywny system, to mamy dylemat: w jakim stopniu podatek liniowy powinien zostać objęty przez nowe rozwiązania. Jednym z kierunków jest pozostawienie podatku dochodowego na obecnym poziomie i praca nad ryczałtową składką na ubezpieczenia społeczne, bo to ona powoduje degresywność klina dla przedsiębiorców. Ale to rozwiązanie może jeszcze zwiększać arbitraż, konkretnie zwiększać nożyce w rozpiętości obciążeń dla działalności gospodarczej i dla typowej umowy o pracę w segmencie osób o bardzo wysokich dochodach. Drugie rozwiązanie polegałoby jednak na progresywnym opodatkowaniu dochodów z działalności gospodarczej, tak aby uniknąć efektu wspomnianych nożyc. Oczywiście byłoby to nadal z dużym uprzywilejowaniem przedsiębiorców, zwłaszcza tych małych i średnich.

Ale mimo wszystko w podatku jednolitym część emerytalna będzie wyższa dla przedsiębiorców niż obecnie?

Analizujemy ile przedsiębiorca musiałby płacić składek w nowej daninie, aby miał w przyszłości godziwą emeryturę, a przynajmniej taką, która nie jest poniżej emerytury minimalnej. Musimy odpowiedzieć sobie na pytanie, czy dziś płacony tzw. ryczałt na ubezpieczenia społeczne - około 1200 zł - jest wysoki, czy niski. To może mało popularne stwierdzenie, ale powiem, że wcale tak wysoki nie jest. To ledwo starcza na najniższa emeryturę.

Pojawił się pomysł, że stawka dla tej grupy wyniesie 27 proc. dla całej ? Czy to minimum?

Trudno mi komentować jakiekolwiek pomysły dotyczące stawek, ponieważ nikt ich nie policzył. Większość stawek i tak będzie wynikowych. Dlatego zamiast podawać liczby, zachęcam poważnych ekonomistów do analizy istoty tej reformy.

Czy jednolita danina zamknie drogę do turystyki zusowskiej - czyli rejestrowania firm na przykład w Wielkiej Brytanii, tam opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ale przy prowadzeniu działalności w Polsce?

Mamy konkurencję między systemami ubezpieczeniowymi i podatkowymi poszczególnych państw. Nasza reforma będzie prowadziła do uszczelnienia naszego systemu i stworzenia realnej konkurencji wobec innych systemów. Z jednej strony dochody uzyskiwane w Polsce nie powinny być nadmiernie opodatkowane, a z drugiej należy przykładać wagę do kontroli płatników, która będzie prostsza i skuteczniejsza, przy bardziej przejrzystym prawie podatkowym.

Jaka będzie rozpiętość skali podatku jednolitego. Ile będzie stawek podatkowych?

Więcej niż obecnie, rozpiętość też będzie nieco większa. Dziś progresja właściwie nie istnieje: skala progresji podatkowej między pensją w wysokości dwóch trzecich średniego wynagrodzenia oraz płacą na poziomie jeden i dwie trzecie średniej wynosi około 1 proc. Chciałbym, żeby wynosiła ok. 4 proc. To i tak niewiele w porównaniu do innych systemów podatkowych, zwłaszcza europejskich.

Ale ile będzie progów?

Kilka. Tu nie chodzi o to, żeby liczba progów była duża. W modelu, który jest najbardziej powszechny, gdzie do określonej kwoty dochodów płaci się jakąś stawkę, a po przekroczeniu tej kwoty stawka rośnie od nadwyżki, można zbudować system w oparciu o stosunkowo mała liczbę progów. Liczy się odpowiednie ustawienie progów, żeby uzyskać efekt progresji, ich liczba jest drugorzędna. Tak naprawdę liczba progów i wysokość stawek - choć wprost wynika z modelu - ostatecznie będzie jednak decyzją polityczną.

A jak napiszemy, że liczba progów będzie od czterech do siedmiu to bardzo się pomylimy?

W granicach siedmiu możemy sobie pozwolić. Jeśli chcemy mieć łagodną progresję, progów musi być nieco więcej dla osób o niższych dochodach. Na początku skali progów będzie więc na pewno więcej, żeby uzyskać ładny kształt progresji. Chodzi o to, żeby ludziom chciało się pracować. Dla osób o niższych dochodach zabranie 30-40 proc. wynagrodzenia, dużo więcej waży, niż w przypadku tych, którzy zarabiają ponad przeciętnie. Dla nich zapłacenie 40 proc. jest mniej dolegliwe. Od wielu lat wszyscy nawołują do zwiększenia progresji. Od lat OECD twierdzi, że w Polsce jest dramatycznie niska progresja i trzeba to zmienić. Wszyscy są za zwiększeniem kwoty wolnej, więc trzeba to wprowadzić.

O ile więcej zapłacą bogaci?

Nieznacznie więcej. Poza tym trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, którzy to ci bogaci. Moje założenie jest takie, żeby klasa średnia nie płaciła więcej niż obecnie, a raczej mniej. Ale pojęcie klasy średniej jest również niejednoznaczne. W USA klasę średnią definiuje się jako tę zarabiającą dwa przeciętne wynagrodzenia. W Polsce odpowiada to mniej więcej wysokości 8 tys. zł brutto. Mogę zagwarantować, że klasa średnia nie straci, a zapewne zyska, choć oczywiście na końcu decyzja należy do rządu. Pamiętajmy o ważnym założeniu, tj. neutralność budżetowej tej reformy. To ogromny atut, ponieważ już samo wprowadzenie kwoty wolnej w obecnym systemie byłoby bardzo kosztowne dla budżetu, czyli również dla podatników - przy założeniu petryfikacji obecnego systemu. Reforma oznacza, że ktoś będzie musiał zapłacić nieco więcej. Musi być więc zwiększona progresja w górnych krańcach, dla kilku procent podatników. Oznacza to korektę systemu w którym nie ma progresji dochodowej. Pamiętajmy o tym, że dziś osoba, która zarabia 25 tys. zł miesięcznie ma znacznie niższy klin podatkowy niż osoba, która zarabia 10 tys. zł.

A co z ulgami z obecnego systemu? Na przykład ulga na dzieci, wspólne rozliczenie małżonków. Zostają?

Wszystkie ulgi trzeba postawić w perspektywie obecnej polityki społecznej, np. programu Rodzina 500 plus, czy planów obniżenia wieku emerytalnego Nie wystarczy patrzeć na system sprzed roku. W analizie najważniejsze bowiem jest to czy obecne ulgi są dobrze adresowane. I tu myślę że też nie będzie zaskoczenia - generalnie korzystają z nich ci, którym się najlepiej powodzi.

Czy to jest argument za tym, żeby z nich zrezygnować?

System podatkowy powinien być jak najprostszy. A każda ulga go komplikuje.

Wspólne opodatkowanie małżonków również?

Również. Dlatego połowa krajów w UE nie stosuje zasady wspólnego rozliczenia.

Czy umowy o dzieło i umowy zlecenia też będą opodatkowane jednolitą daniną?

Taka jest intencja.

A co np. z 50-procentowymi kosztami uzyskania przychodu w prawie autorskim?

Jesteśmy w trakcie dyskusji, co z tym zrobić.

A ryczałt i karta podatkową w działalności gospodarczej?

To zależy. Obie formy opodatkowania są bardzo proste. Jest pomysł, by je pozostawić bez zmian właśnie z tego powodu. Ale jest też debata na temat tego, jak zmienić podatki w działalności gospodarczej, tak aby były kompatybilne właśnie z innymi formami działalności gospodarczej.

A czy będzie ubruttowienie umów, czyli czy część płacy po stronie pracodawcy stanie się częścią po stronie pracownika?

To byłaby olbrzymia operacja, trzeba by zmieniać 16 milinów umów. By nie stwarzać takich komplikacji staramy się zachować ten system i dopasować do niego, jednolity podatek. To wynika także z konwekcji Międzynarodowej Organizacji Pracy z 1952 roku, która mówi, że ponad 50 proc. składek na ubezpieczenia społeczne ma ponosić pracodawca.