Wczoraj weszła w życie nowelizacja ustawy o podatku akcyzowym, zwiększająca stawki podatku na alkohol i wyroby tytoniowe (Dz.U. z 2019 r. poz. 2523). Ustawę przekazano prezydentowi do podpisu 20 grudnia 2019 r., czyli na mniej niż przysługujące mu 21 dni na zastanowienie się, czy chce złożyć podpis, czy też akt zawetować bądź skierować do Trybunału Konstytucyjnego. Andrzej Duda ustawę szybko podpisał. Zdaniem konstytucjonalistów, z którymi rozmawialiśmy - niezgodną z ustawą zasadniczą.

Reklama

Czas na decyzję

Prezydent ma 21 dni na podjęcie decyzji, czy chce ustawę podpisać, zawetować czy skierować do Trybunału Konstytucyjnego. Uprawnienie to wynika z art. 122 konstytucji. Wielokrotnie parlament jednak dawał głowie państwa mniej czasu na podpis. Większość dotychczasowych prezydentów posłusznie przesłane im dokumenty błyskawicznie podpisywała. Z tą praktyką nie zgodził się jednak Andrzej Duda. Ustawę z 14 grudnia 2017 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności skierował do Trybunału Konstytucyjnego. Właśnie ze względu na to, że otrzymał zbyt mało czasu na złożenie podpisu. A trybunał w pełnym składzie w wyroku z 17 lipca 2019 r. (sygn. akt Kp 2/18) przyznał prezydentowi rację.

Przebieg procesu legislacyjnego sprawił, że prezydent jako uczestnik tegoż procesu został postawiony w sytuacji, w której - podpisując ustawę już w dniu jej przekazania - albo naruszyłby zasadę 14-dniowej vacatio legis, albo – składając podpis pod koniec przysługującego mu terminu - spowodował naruszenie art. 2 konstytucji i wywodzonej z niego zasady lex retro non agit – referował wówczas sędzia TK Andrzej Zielonacki. Zdaniem trybunału ustawodawca postawił głowę państwa w sytuacji patowej: cokolwiek by prezydent zrobił, zrobiłby źle. Bo z jednej strony obywatele mają prawo zapoznać się z wchodzącymi w życie przepisami i temu służy vacatio legis (może zostać skrócona w wyjątkowych sytuacjach, ale w rozpoznawanej ustawie tak nie było). Z drugiej – gdyby prezydent przestrzegał 14-dniowej vacatio legis, podpisałby ustawę wchodzącą z mocą wsteczną.

Obowiązek prezydenta

Identyczna sytuacja jak ta zakwestionowana przez prezydenta na początku 2018 r. miała miejsce kilkanaście dni temu w związku z uchwaleniem ustawy podnoszącej akcyzę. Tym razem jednak prezydent - choć znów został postawiony w sytuacji bez dobrego wyjścia - złożył podpis. Zaakceptował tym samym skrócenie vacatio legis, na dodatek w ustawie z zakresu prawa podatkowego. Pytanie brzmi: czy w świetle wyroku TK z lipca 2019 r. prezydent jako strażnik konstytucji miał obowiązek skierować teraźniejszą ustawę do trybunału, czy miał jedynie takie uprawnienie?

Wystąpienie do TK jest uprawnieniem prezydenta, choć należy pamiętać, że sama konstytucja określa go jako jej strażnika. Innymi słowy, jeśli prezydent podpisał ustawę przed 1 stycznia 2020 r., weszła ona tego dnia w życie i raczej nikt nie będzie kwestionował jej konstytucyjności. A jeśli trafiłaby do TK, zgodnie z wyrokiem o sygn. Kp 2/18 należałoby stwierdzić jej niekonstytucyjność - uważa dr hab. Adam Krzywoń, konstytucjonalista z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Doktor habilitowana Joanna Juchniewicz, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego, twierdzi z kolei, że wyrażone w art. 126 ust. 2 ustawy zasadniczej zadanie prezydenta – czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji – należy odczytywać jako obowiązek sięgania po zawarte w niej instrumenty, służące jej ochronie. W każdej sytuacji, w której prezydent ma wątpliwości co do zgodności działań organu, treści aktów normatywnych czy przebiegu postępowania ustawodawczego z konstytucją, powinien sięgnąć po odpowiednie instrumenty. Dlatego w tym wypadku mówiłabym o obowiązku dbałości o proces legislacyjny i w związku z tym prezydent powinien wystąpić z wnioskiem do TK – twierdzi Juchniewicz. Tym bardziej że przecież głowa państwa doskonale zdaje sobie sprawę z kłopotu, skoro w analogicznej sprawie skierowała wniosek do trybunału.

Podobnie uważa dr hab. Jacek Zaleśny, konstytucjonalista z UW. Podkreśla, że jednym z konstytucyjnie wyznaczonych warunków ustawy prawidłowo uchwalonej jest zawarcie w niej odpowiedniej vacatio legis (co wynika z wyrażonej w art. 2 konstytucji zasady państwa prawnego) oraz zagwarantowanie prezydentowi 21 dni na podpis (art. 122 konstytucji). Są to przedmiotowo istotne składniki ustawy. W tym zakresie nie ma ustrojowego znaczenia, jaki jest do nich stosunek osoby pełniącej urząd prezydenta. Każdorazowo, gdy któryś z tych warunków został naruszony, prezydent powinien skorzystać z przysługującej mu kompetencji, właśnie na tę okoliczność przewidzianej, czyli odmówić podpisania ustawy i wystąpić do TK z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z konstytucją – uważa ekspert. I dodaje, że na tym przecież polega rola strażnika, że we właściwym momencie podejmuje niezbędne działania.

E przeciwnym wypadku strażnik, który sprzeniewierzył się powierzonemu mu zadaniu, jest jak strażnik, który zamiast strzec powierzonego mu dobra, sam otwiera rzezimieszkom drzwi i pomaga w plądrowaniu nieruchomości i wynoszeniu fantów czy też obijany przez nich twierdzi, że nic się nie stało; ale stało się - tłumaczy Jacek Zaleśny.

Brak chętnych

Szkopuł w tym, że choć obowiązująca już ustawa nie wytrzymuje zderzenia z konstytucyjnymi standardami, to korzysta z domniemania konstytucyjności. A nie ma nikogo chętnego do jej skierowania do Trybunału Konstytucyjnego. Trudno przypuszczać, by zrobili to posłowie Zjednoczonej Prawicy oraz prokurator generalny Zbigniew Ziobro. Ze swojego uprawnienia nie korzystają w praktyce I prezes Sądu Najwyższego, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i prezes Najwyższej Izby Kontroli. Nie uczynią tego także posłowie opozycji oraz rzecznik praw obywatelskich, którzy z kolei nie uznają orzeczeń niewłaściwie obsadzonego trybunału. Teoretycznie mogłaby to uczynić organizacja pracodawców. Utrwalona linia orzecznicza TK jednak zakłada, że przedstawiciele biznesu mogą skutecznie kwestionować jedynie te ustawy, które dotyczą bezpośrednio relacji pracodawca – pracownik. Podniesienie stawek akcyzy zaś ma się do tego nijak.

Kancelaria Prezydenta do zamknięcia wydania nie odpowiedziała na naszą prośbę o komentarz.

Reklama

Etap legislacyjny

Weszło w życie 1 stycznia