"Nadzór ministra finansów w latach 2007–2015 był systematyczny, ale za mało skuteczny i nie zdołał zapobiec gwałtownemu wzrostowi luki VAT. Dopiero rozwiązania przyjęte w latach 2016–2018 uszczelniły system podatkowy" – to główna konkluzja płynąca z najnowszego raportu Najwyższej Izby Kontroli (NIK), do którego dotarliśmy.

Za rządów PO i PSL luka w VAT (różnica między tym, co powinno trafiać do budżetu państwa z tego po-datku, a tym, co rzeczywiście trafia) zwiększyła się z niespełna 9 proc. w 2007 r. do ponad 25 proc. w szczytowym momencie lat 2012–2013. Później nieco spadła, ale jej wyraźne obniżenie widać dopiero od 2016 r.

Powstaje biała lista podatników

Ustalenia NIK stanowią ważny głos w trwającej od wyborów dyskusji, kto jest odpowiedzialny za ubytki w podatku od towarów i usług. Raport recenzuje działania wszystkich ministrów finansów od 2007 r., podczas gdy komisja śledcza skupia się jedynie na rządach PO-PSL.  Nie udało nam się skontaktować z jej przewodniczącym Marcinem Horałą, posłem PiS. Ocena izby jest wolna od politycznych konotacji. Konkluzje raportu są zdecydowanie bardziej przychylne PiS, chociaż dokument został przygotowany za prezesury Krzysztofa Kwiatkowskiego, byłego ministra sprawiedliwości w rządzie PO-PSL.

Wnioski w nim zawarte pozwalają sądzić, że trudno będzie pociągnąć do odpowiedzialności urzędników, którzy w ostatnich latach – z różnym skutkiem – walczyli z luką VAT-owską. Bada to też od blisko trzech lat białostocka prokuratura. W ostatnich tygodniach postawiła nawet zarzut niedopełnienia obowiązków byłemu wiceministrowi finansów Maciejowi G. Z ustaleniami Najwyższej Izby Kontroli nie zgadza się PO.

- Nieprawdziwa jest teza, że PiS udało się spektakularnie uszczelnić system podatkowy. Wzrost dochodów z VAT to efekt bardzo dobrej koniunktury gospodarczej, która zawsze zwiększa skłonność do płacenia podatków. Struktura wzrostu PKB jest oparta na konsumpcji, a to też oznacza wyższe dochody z VAT – komentuje posłanka PO Izabela Leszczyna, była wiceminister finansów. Jej zdaniem także wprowadzony pod koniec rządów PO-PSL jednolity plik kontrolny i zostawienie nowemu ministrowi rekomendacji dla działań w systemie  podatkowym pozwoliły PiS iść jak po sznurku.

Kolejna sprawa to paraliż przedsiębiorców, którzy boją się inwestować. – Nie można budować stabilnego systemu podatkowego na strachu, w którym firma boi się wystąpić o zwrot VAT – dodaje Izabela Leszczyna.

NIK chwali PiS za podatki

Rozwiązania wdrożone w ostatnich trzech latach pozwoliły ograniczyć skalę ubytku miliardów złotych z VAT – oceniają kontrolerzy.

Politycy PiS od wygranych wyborów zarzucają poprzedniej ekipie bierność w sprawie dochodów podatkowych i twierdzą, że budżet państwa był drenowany przez oszustów i wyłudzaczy, którzy szczególnie upodobali sobie VAT. Dlatego rządzący powołali komisję śledczą, która od kilku miesięcy "grilluje" ministrów, wiceministrów i najważniejszych urzędników z gabinetów Donalda Tuska i Ewy Kopacz.

Raport z pracy sejmowych śledczych będzie kością niezgody między poprzednią i nową władzą. Pierwsza nie znajduje w sobie winy, a efekty uszczelniające obecnej ekipy pomniejsza. Druga oskarża poprzedników, że przez nich państwo traciło rocznie kilkadziesiąt miliardów złotych.

Być może obie strony sceny politycznej pogodzi raport Najwyższej Izby Kontroli, która wzięła pod lupę nie tylko rządy koalicji PO-PSL, którą prześwietla sejmowa komisja, ale także trzy lata rządów PiS.

W opinii kontrolerów w badanym okresie, od stycznia 2007 r. do 30 września 2018 r., kolejni szefowie Ministerstwa Finansów podejmowali działania i rzetelnie prowadzili "monitoring zadań i celów" skarbówki. Stopniowo rozwijane były narzędzia wspomagające proces analizy ryzyka, wykrywania i definiowania zagrożeń dla skutecznego poboru VAT oraz ograniczania skali oszustw w tym obszarze. Jednak tempo walki z wyłudzeniami nie zawsze było satysfakcjonujące.

"W latach 2009–2015 minister trzymał się zasady, że walkę z oszustwami należy toczyć poprzez działania kontrolne, a działania legislacyjne powinny być stosowane dopiero wówczas, gdy te pierwsze okażą się niewystarczająco skuteczne. Jednak podejmowanie decyzji o zastosowaniu metody legislacyjnej było zbyt długie, co potencjalnie umożliwiało podmiotom nierzetelnym kontynuację oszukańczych procederów" – zwraca uwagę NIK.

W ramach działań systemowych poprzedni rząd wprowadził w 2011 r. mechanizm odwrotnego obciążenia przy rozliczaniu VAT, później go rozszerzając. Pojawiła się także instytucja odpowiedzialności solidarnej. Pod koniec rządów PO, jesienią 2015 r., wprowadzono jednolity plik kontrolny (JPK), a wraz z nim obowiązek przesyłania przez podatnika, na żądanie organu podatkowego, ksiąg podatkowych.

Tyle że odwrócony VAT na stal czy elektronikę, chociaż eliminował wyłudzenia, to pozwalał oszustom przenosić się na inne towary czy usługi. PiS – podobnie jak NIK obecnie – wytykał PO, że było to gaszenie pożaru i działanie punktowe, a do tego za każdym razem spóźnione. Co ciekawe, partia Jarosława Kaczyńskiego przez długi czas sprzeciwiała się obejmowaniem towarów odwrotnym obciążeniem podatkiem.

NIK ocenia, że efekty działań poprzedniej ekipy są co najmniej dyskusyjne i przypomina, że w latach 2010–2015 luka w VAT w Polsce wynosiła przeciętnie 24 proc., podczas gdy średnia dla całej UE to 14 proc. NIK ocenił też negatywnie skuteczność MF w zwalczaniu procederu wprowadzania do obrotu pustych faktur między początkiem 2014 a połową 2015 r.

"Dopiero dzięki intensywnym działaniom uszczelniającym system podatkowy i uodparniającym go na oszustwa podatkowe, prowadzonym głównie w latach 2016–2018, udało się istotnie obniżyć poziom luki podatkowej. W sukurs przyszła też dobra koniunktura gospodarcza i usprawnienie administracji skarbowej" – wskazuje NIK.

Kontrolerzy przyznają, że najlepsze efekty przyniosło narzędzie, które wprowadził jeszcze poprzedni rząd, czyli JPK. PiS przejął je i niemal kompletnie przebudował. Do tego doszły kolejne działania, takie jak: pakiet paliwowy, pakiet przewozowy, mechanizm podzielonej płatności (split payment), system teleinformatyczny izby rozliczeniowej (STIR) czy utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej, która scentralizowała cały aparat urzędniczy fiskusa pod jednym szyldem.

Politycy PO wielokrotnie tłumaczyli, że polityka gospodarcza ich rządów skupiona była na podtrzymywaniu wzrostu PKB i niedokręcaniu śruby przedsiębiorcom, aby ci inwestowali. Jednym z dowodów na to miała być likwidacja sankcji w VAT i innych restrykcji w tym podatku, które koalicja PO-PSL, także głosami opozycji, przeprowadzała przez parlament (projekty przygotowane jeszcze za poprzednich rządów PiS).

Były wiceminister finansów Ludwik Kotecki razem z doradcą sejmowej komisji śledczej Andrzejem Bratkowskim, powołanym na wniosek PO, udowadniali w specjalnym raporcie, że efekty uszczelnienia obecnej ekipy też są dyskusyjne. VAT jest bowiem podatkiem silnie procyklicznym, czyli jak przychodzi silne spowolnienie, to wpływy spadają mocniej, a wraz z wysokim wzrostem PKB zwiększają się dynamiczniej. Poprzedni rząd zaś zmagał się z dwoma kryzysami: globalnym i zadłużenia w strefie euro, a obecna ekipa rządzi przy najlepszej od wielu lat koniunkturze gospodarczej. Ekonomiści zwracali też uwagę, że luka w VAT to czysto teoretyczna konstrukcja, przestępczość podatkowa nie jest jej najważniejszą składową, więc nie da się obciążyć na tej podstawie poprzedniego rządu.