Po tym, jak rząd postanowił przeznaczać 23 mld zł rocznie na wspieranie rodzin, po serii deklaracji o sprawiedliwszym podziale owoców gospodarczego wzrostu, po przechwałkach, że dzięki wysokim wydatkom publicznym Polska wdarła się do unijnej czołówki zestawienia państw, dla których socjal to priorytet, pytanie: czy RP jest już państwem opiekuńczym? – stało się zasadne.

Da się zmierzyć opiekuńczość państwa, ale trzeba przyjąć obiektywny parametr – może to być np. udział wydatków socjalnych w PKB. A potem porównać do państw na podobnym poziomie rozwoju i sprawdzić, jak na ich tle wypadamy.

Ważni emeryci

Próbę przeprowadzenia takiego pomiaru podjął ostatnio dr Jakub Sawulski z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, ekspert Instytutu Badań Strukturalnych. W artykule „Czy Polska jest państwem opiekuńczym” stawia tezę, że i owszem – nasz kraj wypełnia tzw. kryterium wysiłku. Czyli pułapu wydatków, które ponosi, by słabszym żyło się lepiej.

Z danych za 2015 r. – a więc jeszcze przed uruchomieniem programu „Rodzina 500 plus” – wynika, że pod względem wielkości socjalu wybijamy się ponad średnią regionu Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW). W 2015 r. wydatki socjalne stanowiły u nas 25,8 proc. PKB, zaś średnia dla regionu to 24,3 proc. PKB. We wszystkich wydatkach publicznych socjal miał u nas 62-proc. udział, przy regionalnej średniej 58 proc. Tylko na Litwie wydatki socjalne stanowiły wtedy większą część nakładów państwa.

Odkąd jednak w Polsce wprowadzono dodatki na dzieci, jesteśmy w czołówce wielkości wydatków socjalnych w EŚW, a jeśli chodzi o politykę rodzinną – to i w całej UE. Jakub Sawulski szacuje, że w tym roku wydamy na nią ok. 3 proc. PKB. W 2015 r., czyli w okresie, który analizował, więcej niż 3 proc. PKB na rodziny wydały jedynie trzy państwa Unii: Dania, Luksemburg i Finlandia.

Ale wbrew pozorom to nie rodziny i dzieci są głównym przedmiotem zainteresowania polskiego państwa opiekuńczego, tylko emeryci i renciści. Tak, w tym ujęciu, w którym o opiekuńczości świadczy poziom wydatków w relacji do PKB, nakłady na emerytury i renty są kluczowym składnikiem, bo pochłaniają w naszym kraju ponad 9 proc. PKB. To dużo mniej niż w starej UE (10,5 proc. PKB), ale dużo więcej niż w EŚW, do której się porównujemy – 7,8 proc. PKB. Według autora tak wysokie wydatki w Polsce nie są uzasadnione strukturą wiekową populacji, bo np. w Niemczech, które wydają na ten cel podobny odsetek swojego PKB co my, osoby w wieku 65 lat i więcej to około jedna trzecia społeczeństwa. A w Polsce 15 proc. Wydatki są u nas wysokie nie tylko przez wielkość samych świadczeń, to „zasługa” szybkiej dezaktywizacji zawodowej Polaków, a zwłaszcza Polek. Odchodzą one z rynku pracy przeciętnie w wieku 60,2 roku. Tylko w kilku krajach UE kobiety robią to wcześniej.

Dobro wybiórcze

Gdy tylko dr Sawulski opublikował artykuł, podniosły się głosy, że nadmiernie sprawę uprościł. Że zbyt mało uwagi poświęcił strukturze tych wydatków, która na opiekuńczość nie wskazuje. I że w ogóle przyjął zbyt prostą definicję państwa opiekuńczego jako tego, które „aktywnie redystrybuuje dochody i dba o zabezpieczenie socjalne obywateli, ograniczając przy tym nierówności” i stoi w opozycji do państwa liberalnego.

Piotr Szumlewicz, lewicowy publicysta i ekspert OPZZ, komentując artykuł Sawulskiego na konferencji IBS, od razu wytknął, że sprawa jest o wiele bardziej skomplikowana, że jest przecież teoria Esping-Andersena, który wyróżnia trzy modele państwa opiekuńczego: liberalny, konserwatywno-korporacyjny oraz socjaldemokratyczny. I że Polska mieści się gdzieś między modelem liberalnym a konserwatywno-korporacyjnym. Na pewno zaś nie w socjaldemokratycznym stosowanym przez kraje skandynawskie, które uważa się za wzorzec państw opiekuńczych. Głównie ze względu na to, że świadczenia są tam powszechne oraz gwarantują wysoki i wyrównany poziom zabezpieczenia wszystkim obywatelom.

A u nas? Cóż z tego, że wydajemy miliardy, skoro państwo nie każdym się opiekuje. Wyznaczyło sobie cel – wspieranie rodzin – i go realizuje. A co z walką ze społecznym wykluczeniem, ubóstwem mieszkaniowym, słabą dostępnością do opieki zdrowotnej i jej szczególnych rodzajów, jak chociażby opieka geriatryczna? Ze wspieraniem usług społecznych, jak dostępność instytucjonalnej opieki nad dziećmi?

Te braki zauważa już zresztą w swojej analizie Jakub Sawulski, zwracając uwagę, że wydatki na walkę z wykluczeniem i zapewnieniem potrzeb mieszkaniowych były w 2015 r. w Polsce niższe niż średnia w krajach regionu. O porównaniach do starej piętnastki UE nie ma nawet co mówić – tam przeznacza się na ten cel 1,5 proc. PKB, u nas 0,4 proc.

W ogóle, mówił Szumlewicz, posługiwanie się miarą udziału wydatków w PKB może być mylące. Bo czy duży wzrost wydatków na renty po tym, jak program Balcerowicza wypchnął rzeszę ludzi z rynku pracy na renty właśnie, ma świadczyć o opiekuńczym modelu początków transformacji?

Na takie podejście – czyli mierzenie opiekuńczości poziomem wydatków socjalnych do PKB – kręcą też nosem niektórzy ekonomiści. Doktor Jakub Borowski ze Szkoły Głównej Handlowej, główny ekonomista banku Credit Agricole, mówi, że wzięcie do pomiaru wszystkich wydatków socjalnych może i jest zgodne ze sztuką, ale zaciemnia obraz. Choćby te emerytury: państwo musi je wypłacać. Może oczywiście dorzucić lub ująć nieco opiekuńczości, obniżając lub podnosząc wiek emerytalny. Ale – patrząc obiektywnie – nie zawsze ma kontrolę nad wydatkami emerytalnymi, bo decydują o tym czynniki, na które nie ma wpływu. Na przykład demografia.

– To, czy państwo jest opiekuńcze, czy nie, możemy rozstrzygać, porównując konkretne świadczenia do przeciętnej płacy czy dochodów do dyspozycji. A następnie do relacji tych wielkości w innych krajach. Badając to, skupiłbym się jednak na tych wydatkach socjalnych, które nie są uzależnione od czegoś, co od rządu nie zależy, ani od fazy cyklu koniunkturalnego. Wyłączyłbym emerytury i zasiłki dla bezrobotnych – mówi Borowski. Zostałyby na przykład takie pozycje, jak płatne urlopy macierzyńskie, kosiniakowe, wydatki na ochronę zdrowia – no i oczywiście 500 plus.

Zresztą, mówi Borowski, patrzenie tylko na wielkość wydatków w stosunku do PKB też może być ułomne. Może lepiej zastosować kryterium absolutne, czyli ile można kupić za uzyskane od państwa pieniądze. Co z tego, że w porównaniu do płac zasiłki w Polsce mogą być większe niż na Zachodzie. Skoro ich siła nabywcza jest mniejsza.

– Trzeba by więc to wszystko przeliczyć według parytetu siły nabywczej i wtedy wyjdzie na to, że pomoc socjalna na głowę, np. w Szwecji, jest znacznie wyższa, bo tam można za nią dobrze żyć. A w Polsce się za nią nie przeżyje. Z tego punktu widzenia Polska nie jest państwem opiekuńczym i nie może być w takim wymiarze, w jakim są nimi np. państwa skandynawskie, bo nas na to nie stać – konkluduje Borowski.

Szczęście i optymizm

Ale może malkontenci nie mają racji. Co z tego, że wydatki są nie najlepiej adresowane, skoro panuje szczęśliwość? To oczywiście nie jest profesjonalne podejście, bo opiekuńczości państwa nie mierzy się raczej dobrostanem psychicznym obywateli. Wiele czynników może mieć na niego wpływ, niekoniecznie ekonomicznych.

Niemniej jednak po raz pierwszy od 1997 r., od czasu, kiedy GUS bada koniunkturę konsumencką, liczba optymistów przekroczyła liczbę pesymistów. W sierpniu tego roku osiągnęliśmy najlepszy stan tejże koniunktury w historii badania. I jest ona powiązana z pieniędzmi, bo respondenci oceniają m.in. swoją sytuację materialną, zarówno obecną, jak i oczekiwaną w przyszłości.

Profesor Janusz Czapiński, socjolog, jeden z autorów Diagnozy Społecznej, wyniki badań GUS kwituje krótko: to dzięki 500 plus. Jak mówi – nie jesteśmy krajem ubogim, ale nie należymy też do zamożnych. I być może zadziałała zasada, że aby uszczęśliwić człowieka niezamożnego, wystarczy dać mu pieniądze, by mógł nieco lepiej żyć. Ale ta sama kwota dla człowieka zamożnego nie stanowi już źródła szczęścia. Na razie nie grozi nam więc paradoks Easterlina.

Richard Easterlin opublikował już 43 lata temu rozprawę, w której próbował odpowiedzieć na pytanie, czy na pewno pieniądze szczęścia nie dają – czy może jednak dają, a jeśli tak, to ile i komu. W tekście „Czy wzrost ekonomiczny zwiększa pomyślność ludzi?” doszedł do wniosku, że bogate społeczeństwa są szczęśliwe. Ale bardzo trudno ten poziom szczęścia dodatkowo zwiększyć, dając im więcej pieniędzy.

Jednak, dodaje prof. Czapiński, to poczucie polskiego szczęścia może mieć kruche ekonomiczne podstawy. Bo kraj nie przypomina państwa opiekuńczego w jeszcze jednym wymiarze: progresywnym systemie podatkowym. Polacy z państwem dzielą się niechętnie i obecna władza dobrze zdaje sobie z tego sprawę.

Pod tym względem jesteśmy daleko w tyle za innymi krajami, gdzie bogaci zdecydowanie więcej dokładają do koszyka, z którego potem można pieniądze rozprowadzać. Państwo opiekuńcze opiera się przecież na redystrybucji dochodu. Oczywiście można jeszcze przez jakiś czas zaciągać dług i sprzedawać obligacje i z tego finansować swoje programy, ale nie da się tego robić w nieskończoność – mówi socjolog Janusz Czapiński. Ekonomista Jakub Borowski jest podobnego zdania. Według niego wszystko będzie dobrze tak długo, jak długo będziemy mieli gospodarczy wzrost. – Wydatki w takiej skali jak dziś, przy wzroście gospodarczym na poziomie ok. 3 proc. da się utrzymać. Ale przy pierwszym poważnym wstrząsie będzie z tym problem i wówczas trzeba będzie podnieść podatki – mówi.

Co więcej, budowa państwa opiekuńczego wpływa na szczęśliwość, ale jej nie gwarantuje. Wystarczy rzut oka na listę najszczęśliwszych krajów na świecie prezentowaną corocznie w opracowaniu „World Happiness Report”. Czołówkę stanowią kraje skandynawskie, Kanada, Nowa Zelandia. Zejście kilkanaście miejsc niżej pokazuje, że znacznie wyżej w rankingu niż Włochy czy Hiszpania jest Gwatemala, która nie może równać się z gospodarkami południa Europy ani pod względem systemu zabezpieczenia społecznego, ani infrastruktury czy przeciętnego dochodu etc. Gwatemalczycy są także szczęśliwsi od Polaków, Litwinów, Japończyków, Koreańczyków czy Estończyków.

Co ciekawe, w tegorocznym raporcie cały rozdział poświęcony jest szczęściu w Chinach (autorem jest sam Easterlin). Dlaczego? Bo mimo gwałtownego rozwoju gospodarczego i pięciokrotnego powiększenia produktu krajowego brutto obywatele Państwa Środka nie przesunęli się na skali szczęśliwości (zajmują 79. miejsce; dla porównania, Polska znajduje się na 46.).

Chiński syndrom

Warto zastanowić się, czy osiągnęliśmy już status państwa opiekuńczego także z tego względu, że model ten ma wpływ na całą gospodarkę. Jeśli obywatel nie musi martwić się, jak zapłaci za niespodziewany zabieg medyczny, za co będzie żył na emeryturze czy co się z nim stanie, jeśli powinie mu się noga, to znacznie chętniej zostawi pieniądze w sklepie, zamiast je chomikować w oczekiwaniu na życiową katastrofę. Innymi słowy – państwo opiekuńcze pobudza konsumpcję. A ta jest dobra dla wzrostu gospodarczego (firmy mają co robić) i dla budżetu (wpływy z VAT).

Zależność ta nie jest liniowa, więc dorzucenie pieniędzy do systemu nie zawsze przełoży się na takie same zwiększenie wydatków (do tego wchodzą jeszcze m.in. uwarunkowania kulturowe). Praktyczne laboratorium dla tej tezy stanowią Chiny, które starają się przedstawić gospodarkę z eksportu na konsumpcję wewnętrzną. Okazuje się to jednak trudniejsze, niż chciałyby władze w Pekinie; obywatele Państwa Środka zamiast wydawać pieniądze na nowe telewizory, chomikują je w skali rzadko spotykanej na świecie. Według danych OECD gospodarstwa domowe w Chinach przeznaczają na oszczędności średnio jedną trzecią dochodu rozporządzalnego.

Fenomen ten tłumaczy się właśnie słabym systemem zabezpieczenia społecznego: ludzie, zamiast wydawać pieniądze dziś, odkładają na starość lub na wypadek choroby. Do tego w Chinach osobami starszymi najczęściej opiekuje się rodzina, co daje dodatkowy impuls do oszczędzania (gdyby coś stało się seniorowi). Dodatkowo w 1997 r. w Państwie Środka przeprowadzono reformę emerytalną, która zmniejszyła wysokość świadczeń emerytalnych.

Chiński przypadek jest na tyle ciekawy, że zainteresowali się nim ekonomiści chcący sprawdzić związek między budową instytucji państwa opiekuńczego a skłonnością do bieżącej konsumpcji. Z opracowań ekspertów MFW wynika, że jest to inwestycja, która się opłaca – Steven Barnett oraz Ray Brooks w 2010 r. szacowali, że każdy juan wydany na opiekę zdrowotną przez rząd owocuje dwoma juanami przeznaczonymi na konsumpcję (warto zwrócić uwagę, że w obrębie państw z rozwiniętym systemem zabezpieczenia społecznego zachodzą duże różnice w podejściu do konsumpcji, z tego względu Brytyjczycy konsumują więcej niż oszczędni Niemcy).

Z drugiej strony jednak oszczędności są tym, z czego finansowane są kredyty i inwestycje. Z tego względu niesamowity pęd chińskiej gospodarki w ostatnich dwóch dekadach finansowany był m.in. dzięki oszczędnościom chińskich gospodarstw domowych zdeponowanych w tamtejszym systemie finansowym (na marginesie, z tego właśnie względu wygenerowanie większych oszczędności jest elementem Strategii na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju).

Ale jest ryzyko

Instytucje państwa opiekuńczego mogą jednak być szkodliwe dla gospodarki. Bo edukacja, zdrowie, emerytury, zasiłki – to wszystko kosztuje. Jeśli te wydatki są zbyt duże, to zmniejszają pulę środków dostępnych na inwestycje. Jeśli są finansowane ze składek i parapodatków, zwiększają obciążenia pracowników i firm, zostawiając w ich kieszeniach mniej pieniędzy, a także zachęcają do ucieczki w szarą strefę. A przy okazji mogą również pogłębiać deficyty wpływające na poziom zadłużenia narodowego.

Państwo opiekuńcze zbudowane jest na zasadzie, że jako wspólnota nie powinnyśmy pozostawiać na lodzie tych spośród nas, którym powinęła się noga. Kryje się tu jednak ryzyko, że zbyt hojny system zabezpieczenia społecznego będzie miał uboczne efekty, m.in. pod postacią braku zachęt do podejmowania pracy. Wystarczy rzut oka na Francję i Niemcy, dwa kraje z doskonałym systemem zabezpieczenia społecznego. Na początku poprzedniej dekady nad Renem zdecydowano się na reformę rynku pracy, która m.in. ograniczyła dostęp do zasiłku dla bezrobotnych. Francja, która nie podjęła strukturalnej reformy rynku pracy, przez cały ten czas borykała się z ponad 10-proc. bezrobociem. Bez zatrudnienia pozostaje dzisiaj zaś 4 proc. Niemców.

Otwarte również pozostaje pytanie, co właściwie otrzymujemy w ramach państwa opiekuńczego. Wskaźnik wydatków socjalnych w relacji do PKB może być wysoki, ale jeśli pieniądze są marnotrawione, nie przełoży się to na wysoki poziom usług publicznych. Wspomnieliśmy, że istnienie państwa opiekuńczego wpływa na decyzje konsumenckie, ale nie wszystkie. Jak pokazuje przykład Finlandii, pomimo jednego z najwyższych wskaźników takich wydatków na świecie kraj w ubiegłym roku odnotował najniższy poziom przyrostu naturalnego od 148 lat (1,57 – czyli i tak wyżej niż w Polsce).

Dlatego przyszłość państwa opiekuńczego to usprawnianie jego instytucji bez ogólnej zmiany kierunku przy korzystaniu z dorobku krajów, w których działa ono niezwykle efektywnie (bez względu na to, czy kosztuje dużo jak w krajach skandynawskich czy relatywnie niewiele, jak w Singapurze). Podstawowym warunkiem jego świetlanej przyszłości są jednak uwarunkowania demograficzne. Jeśli społeczeństwa będą się starzeć i nie zacznie się rodzić więcej dzieci, państwo opiekuńcze stanie się wydmuszką – chyba że ktoś znajdzie sposób na rewolucyjne obniżenie kosztów opieki zdrowotnej.

Cóż z tego, że wydajemy miliardy, skoro państwo nie każdym się opiekuje. Wyznaczyło sobie cel – wspieranie rodzin – i go realizuje. A co z walką ze społecznym wykluczeniem, ubóstwem mieszkaniowym, słabą dostępnością opieki zdrowotnej?