Pewnie już wiecie, że szykuje się kolejna odsłona likwidowania biedy za pomocą ustawy? Minister pracy Elżbieta Rafalska zadeklarowała, że rząd "bardzo poważnie traktuje problemy seniorów" i rozważa wprowadzenie corocznej zapomogi dla najbiedniejszych emerytów w wysokości 500 zł (to dla polityków magiczna kwota). Mieliby ją otrzymywać ci, których emerytura nie przekracza 1500 zł brutto, a można szacować, że w naszym systemie emerytalnym (jeśli liczyć KRUS) takich osób jest ok. 2 mln.

W zasięgu wprowadzonych przez rząd PiS programów socjalnych znajduje się już też ponad 2,6 mln rodzin pobierających zapomogę na dzieci w ramach 500+ i spora, bo potencjalnie idąca w setki tysięcy, liczba beneficjentów programu „Mieszkanie plus”. W sumie mowa o 5 mln uszczęśliwionych Polaków. Niektórzy zdążyli już uwierzyć, że prawdziwą intencją programów z plusem jest poprawa ich życia, albo, jak ktoś to kiedyś górnolotnie ujął, „przywrócenie im poczucia godności osobistej”.

Czas na zimny prysznic: wspomniane polityki społeczne realizowane są w ramach jednego „metaprogramu”, który mógłby nazywać się po prostu "Łapówka plus”.

Cykl polityczny

Plan jest – przynajmniej z pozoru – sprytny.

Czy gdybyś był politykiem, to nie chciałbyś ubiegać się o reelekcję? No właśnie. Ekonomiści od mniej więcej połowy lat 70. XX w. (pierwsze ważne publikacje w tym zakresie) intensywnie przypatrują się intencjom oraz skutkom zwiększania i mnożenia wydatków budżetowych w kontekście szans na ponowną wygraną w wyborach.

Fundamentem analiz jest ogólne założenie, że chęć utrzymania władzy raz zdobytej jest tak mocna, iż wydatki budżetowe projektowane są w taki sposób, by jak największa grupa wyborców doceniła hojność rządzących, a nie by w optymalny gospodarczo sposób wykorzystywać powierzone im przez podatników zasoby. Najmocniej wydatki rosną w roku wyborczym (w przeciwieństwie do pierwszych lat kadencji, gdy dominuje zapał reformatorski) i dlatego właśnie ekonomiści mówią o "cyklu politycznym" czy "cyklu budżetowym". Bywa, że kończy się on zwiększeniem rządowego deficytu, a w konsekwencji rosnącym długiem publicznym.

Profesor Kenneth Rogoff z Harvardu, specjalista od zadłużenia publicznego, przekonuje, że przedwyborcze wzrosty wydatków wynikają ze swoistej asymetrii informacji: realne, a nie formalne kompetencje polityków do rządzenia są w pewnym sensie niewidoczne dla wyborców i muszą być jakoś im sygnalizowane. Dodatkowe wydatki to właśnie sposób na zasygnalizowanie, że jest się w stanie zapewniać coraz większą ilość „dóbr publicznych”. I nie zawsze chodzi tylko o wydatki socjalne, lecz także o nakłady na infrastrukturę czy edukację, czyli o wszystkie te rzucające się w oczy, widzialne, odczuwalne natychmiast – takie, którymi po prostu można się pochwalić.

Już teraz wiadomo, że polski rząd nie wpisuje się w prosty sposób w ten ogólny schemat cyklu budżetowego. Zamiast czekać ze zwiększaniem wydatków do ostatniego roku kadencji, zaczął robić to właściwie natychmiast i nie zostawił sobie za dużego buforu w budżecie na dodatkowe prezenty w przyszłości. Ale zrobił tak nie bez kozery – programy, które wprowadził, mają charakter długofalowy i z punktu widzenia ich beneficjentów mocno odczuwalny. Trudno zignorować dodatkowe 500 zł wpływające co miesiąc na konto i trudno byłoby pogodzić się z sytuacją, gdyby wpływać przestało, prawda?

Teraz niespodzianka: ci, którzy sądzą, że wspomniane 5 mln osób automatycznie zamieni się w elektorat partii rządzącej, mogą się mylić. Słowo klucz tutaj to deficyt. Ekonomiści przekonują, że wyborcy są generalnie konserwatystami fiskalnymi. Nie lubią, gdy rząd w ich imieniu zaciąga nadmierne długi, a w konsekwencji tej ogólnej postawy rząd taki ma mniejszą szansę na reelekcję.

Masło i pistolety

Powyższe twierdzenie jest zaskakująco dobrze ugruntowane.

Adu Brender z Banku Izraela i Allan Drazen z Uniwersytetu Maryland w pracy „Jak deficyty budżetowe i wzrost gospodarczy wpływają na szansę reelekcji?” przebadali w tym kontekście historię polityczną 74 krajów z okresu 1960–2003 i okazało się, że nie ma „żadnych dowodów na to, że deficyty pomagają ponownie wygrać wybory” oraz „przeciwnie – deficyty roku wyborczego redukują szansę na reelekcję”, co ich zdaniem zadaje kłam intuicyjnym mądrościom, które każą politykom projektować wydatki pod kątem wyborów. Więcej – przekonują, że tym, co pomaga w ponownym wygraniu, są nadwyżki budżetowe. „1 punkt procentowy nadwyżki w relacji do PKB więcej zwiększa szansę na reelekcję o 3–4,5 pp., a 1 dodatkowy pp. nadwyżki w roku przedwyborczym to nawet o 7–9 proc. większa szansa na reelekcję” – piszą, zastrzegając, że chodzi tu głównie o rozwinięte i stabilne państwa demokratyczne, czyli stare demokracje.

W ten obrazek wpisują się także wnioski, do których dochodzą Klaus Armingeon i Nathalie Giger z Uniwersytetu w Bernie w pracy „Wyborcze konsekwencje ograniczenia wydatków socjalnych w krajach OECD”. "Nie istnieje coś takiego, jak systematyczne karanie przez wyborców rządów, które ograniczają świadczenia socjalne. Rządy, które zredukują wzrost czy też absolutny poziom wydatków w tym zakresie, są wręcz nagradzane" – piszą w pracy, której ewidentnie nikt z naszego rządu nie czytał.

No właśnie. Niektóre badania wskazują, że w nowych demokracjach – np. państwach Europy Wschodniej – sytuacja wygląda trochę inaczej niż w starych. „Cykl polityczny” jest tam silniejszy, lepiej widoczny i mniej wysublimowany. Niektórzy tłumaczą to np. brakiem świadomości ekonomicznej wśród obywateli, którzy nie zawsze uzmysławiają sobie, że każdy nowy wydatek państwowy musi być koniec końców sfinansowany z ich podatków. I tak biedni Nowakowie, którzy odchowali czwórkę dzieci, finansują nieświadomie 500+ biednym Kowalskim, którym właśnie urodziły się czworaczki i którzy wierzą, że otrzymują darmowy obiad od rządu. Możliwe, że to dlatego niektórzy Polacy oklaskują prezydenta Andrzeja Dudę, który mówi, że „państwo coś wreszcie daje, a nie zabiera”, a licznik długu publicznego zainstalowany w Warszawie przez prof. Leszka Balcerowicza et consortes pozostaje ciekawostką.

W starych demokracjach, gdzie zarówno świadomość ekonomiczna obywateli, jak i poziom patrycypacji w życiu wyborczym są wyższe, politycy nauczyli się, że zamiast zwiększać ogólny poziom wydatków pod kątem wyborów poprzez zaciąganie długów i podkładać się w ten sposób opozycji, która będzie krytykować ich za brak fiskalnego umiaru, lepiej wydatki przeorganizować tak, by jak największa grupa wyborców dostrzegła je i uznała za korzystne. Nie liczy się suma wydatków, a ich kompozycja. To podejście wygląda na zdrowsze z punktu widzenia budżetu, chociaż nie ograniczyło ogólnego wzrostu długu w krajach Europy. Chyba że mowa o Niemczech, które notują budżetowe nadwyżki i dzięki racjonalnej polityce w ciągu ostatniej dekady zeszły z zadłużeniem z ponad 80 proc. do 68 proc. PKB.

A jak dokładnie wygląda mechanizm przesuwania wydatków z jednego miejsca w inne?

Vincenzo Bove z Uniwersytetu Essex i Georgios Efthyvoulou z Uniwersytetu Sheffield w pracy „Polityczne cykle w wydatkach publicznych: masło vs pistolety” zauważają, bazując na doświadczeniach 22 państw OECD, że na wyborczym cyklu traci często armia. W czasach pokoju wyborcy nie chcą łożyć na generałów i rządy przesuwają wydatki miliatrne na społeczne. I ciekawy niuans: jeśli jesteś w NATO, manipulujesz wydatkami w latach poprzedzających rok wyborczy; jeśli jesteś poza Sojuszem – manipulujesz w roku wyborczym. U nas armia ma mocną pozycję i na razie jej budżet rośnie.

Wyborcy jak rowerzyści

Intryguje pytanie, dlaczego właściwie wyborcy są fiskalnymi konserwatystami.

Jeśli uznamy ich za w pełni racjonalnych, to trzeba będzie powiedzieć, że rozumieją, iż wydawanie więcej, niż się ma, jest nierozsądne. Tyle że takie wytłumaczenie jest sprzeczne z tym, co obserwujemy na co dzień. Z jednej strony ludzie faktycznie nie chcą podwyżek podatków, z drugiej niezwykle chętnie przyjmują subsydia i zapomogi.

Niektórzy ekonomiści tłumaczą te sprzeczne tendencje zaburzeniem poznawczym, które nazywają „problemem rowerzysty” pokonującego pagórkowaty teren. Gdy zjeżdża z górki, jazda jest komfortowa, przyjemna i szybka, a to, że mknie bez problemu, przypisuje nie korzystnemu nachyleniu drogi, ale sobie i swoim umiejętnościom. Natomiast gdy wjeżdża pod górę, jego percepcja się zmienia: nagle to nie jemu brakuje sił i wprawy, to nachylenie jest zbyt mocne. Innymi słowy, jeśli gospodarka działa dobrze, ludzie przypisują tę zasługę sobie, jeśli coś się wali – winią rząd. „Problem rowerzysty” wskazuje nie tylko na nieracjonalność elektoratu, lecz także ilustruje, dlaczego dobre wskaźniki gospodarcze nie gwarantują reelekcji i dlaczego wyborcy krzywo patrzą na deficyty. Jeśli gospodarka działa dobrze i jednocześnie rząd prowadzi politykę utrzymywania wysokiego deficytu, wyborcy uznają to za objaw jego niekompetencji. Rozumują tak: skoro PKB rośnie, a bezrobocie jest małe, to przychody podatkowe też powinny, skąd zatem konieczność zwiększania deficytu? Nie zdają sobie sprawy, że deficyt ten jest napędzany ich własnymi żądaniami kolejnych świadczeń, bo ich apetyt na socjal stale rośnie, a nie maleje.

To właśnie nie całkiem racjonalne rozumowanie wyborców jest powodem, dla którego nie możemy powiedzieć, że stare i rozwinięte demokracje są wolne od manipulowania wydatkami pod kątem reelekcji. Po prostu tworzy ono pod nie grunt. W dojrzałych demokracjach strategia przesuwania wydatków jest bardzo popularna, a jej fundamentalną zasadą jest to, że wydatki nie są przesuwane do przypadkowych grup społecznych, ale do grup konkretnych. Łatwo się domyślić, co jest tutaj kryterium wyboru: liczebność grupy oraz koszt danego świadczenia przypadający na jej członka. Nie można wesprzeć grupy zbyt licznej, bo świadczenie będzie zbyt małe, by ktokolwiek je docenił, i nie można brać grupy zbyt małej, bo nie da to oczekiwanego efektu wyborczego. W skrócie: lepiej podnieść pensje czy zaoferować dodatki pielęgniarkom niż górnikom.

W tym kontekście rząd PiS prezentuje podejście hybrydowe: stosuje "targetowanie" beneficjentów polityki społecznej, ale finansuje je nie poprzez przesuwanie wydatków, lecz głównie poprzez ich zwiększanie. I trzeba przyznać, że próba zainkasowania głosów 5 mln ludzi jest naprawdę odważna, biorąc pod uwagę środki, które trzeba na nią przeznaczyć, i deficyt, który jest tego rezultatem. Planowany na koniec tego roku deficyt to 59,3 mld zł. Nawet jeśli – jak zapowiada rząd – będzie on koniec końców mniejszy o 10 mld zł, to i tak będzie to jeden z największych deficytów w historii Polski (jeśli mierzyć w wartościach nominalnych) i granicznie wysoki, jeśli chodzi o dopuszczalność deficytu określoną przez kryteria z Maastricht (można 3 proc., a będzie ok. 2,9 proc. w relacji do PKB). Zatem jakieś niebezpieczeństwo, że wyborcy przy urnie ukarzą rząd za to, za co on sam chciałby być nagrodzony, istnieje. Możliwe, że zamiast wręczyć społeczeństwu „Łapówkę plus”, rząd sam sobie podkłada świnię.

Oni wam zabiorą

Ale nie. Nasz rząd nie jest – przynajmniej pod tym względem – w ciemię bity i stosuje sprytną strategię, by ten scenariusz się nie ziścił. Mówiąc szczerze, zachowuje się tak, jakby dla odmiany dokładnie przeczytał cytowaną już tu pracę Klausa Armingeona i Nathalie Giger.

Badacze ci zauważają w niej pewien niuans. Wyborcy przy urnie nie myślą z konieczności o tym, że są beneficjentami programów socjalnych wprowadzonych przez dany rząd, nie są więc z konieczności mu wdzięczni. Wyborcy myślą o tym, co "w danej chwili, gdy podejmują decyzję, wysuwa się na pierwszy plan w ich głowie", co jest często dziełem przypadku, a "ocena partii i kandydata nie jest rezultatem całościowej i kompleksowej oceny ich polityki", jeśli więc „uwaga wyborców nie jest skierowana na kwestie polityki społecznej, ograniczenie jej zakresu nie będzie prowadziło do utraty głosów”. Badacze za przykład podają czas kampanii wyborczej w Niemczech w 2002 r., gdy można było spokojnie obcinać socjal, bo głównym tematem debaty społecznej była nadchodząca wojna w Iraku czy naprawa zniszczeń powodziowych we wschodniej części kraju. Jednak w trakcie kolejnej kampanii związki zawodowe stworzyły tak gorącą atmosferę wokół planowanego cięcia socjalu, że politycy nie mogli zrealizować go na zamierzoną skalę.

W kontekście działań naszego rządu wnioski są dość oczywiste. Żeby „Łapówka plus” zadziałała, wyborcy, po pierwsze, muszą mieć świadomość, komu zawdzięczają te wspaniałe dary, których wcześniejsze ekipy im poskąpiły. Po drugie, muszą być przekonani, że partie opozycji te dary w razie wyborczej wygranej im odbiorą. Po trzecie, muszą wierzyć, że owe dary nie obciążają ich kosztami podatkowymi, a deficyt jest przejściowy. Tu pomaga rządowa narracja, w której po prostu nagle pojawiają się w budżecie dodatkowe pieniądze (a to z banku centralnego, a to z walki z wyłudzeniami VAT): zobaczcie, dajemy, bo po prostu, co za szczęście, wpada więcej.

I wreszcie po czwarte, trzy poprzednie punkty muszą być "myślą numer jeden" Polaków w czasie przyszłych wyborów. Ten punkt jest najtrudniejszy do spełnienia, ale – gdy dysponujesz sprawną maszyną propagandy – wszystko da się zrobić. To, jak rząd traktuje media publiczne (a traktuje je właściwie jako przedłużenie własnego biura prasowego), to niezbyt subtelny, ale skuteczny sposób na dotarcie do świadomości milionów Polaków. W odrzuceniu konkurencyjnych narracji na pewno pomaga dyskredytowanie innych źródeł informacji jako „niepolskich”, a w przyszłości – konsekwentne działania w kierunku cenzury internetu.

Oczywiście nikt żadnemu rządowi nie da gwarancji, że kombinacja socjalu i kontroli nad informacją da dobry wynik wyborczy. W tym kontekście staje się jasne, dlaczego w Polsce wciąż rośnie liczba urzędników i dlaczego wstrzymano prywatyzację, a nawet zaczęto rozbudowywać sektor publiczny o kolejne spółki – to zamierzone i wyrachowane okopywanie swoich pozycji na wszelki wypadek, czyli zdobywanie dodatkowych głosów osób tam zatrudnionych.

Pamiętajmy jednak, że polscy politycy nie są wyjątkiem w, bądźmy szczerzy, cynicznym traktowaniu polityki budżetowej. To się robi wszędzie. Nie chciałbym też, byście odnieśli wrażenie, że cynikami są wyłącznie politycy PiS. Zbyt dobrze przecież pamiętamy słynne rozmowy z taśm "U Sowy", w których były już prezes NBP Marek Belka oferował rządowi PO wsparcie gospodarki za pomocą polityki pieniężnej, które miałoby przełożyć się na większe poparcie dla rządu.

Cynizmu nie zwalczymy, możemy się jedynie nań zaszczepić. Tak naprawdę jedyną szczepionką jest rozpowszechnianie przekonania, które sformułował krótko amerykański konserwatywny ekonomista Thomas Sowell: „W ekonomii politycznej nie istnieją bezkosztowe rozwiązania, zawsze jest coś za coś”.